政府在循环经济建设中的责任和作用

来源:用户上传      作者: 杨俊中

　　摘要：相对于传统的粗放型单向流动的经济发展模式而言，循环经济是一种理想的经济发展模式，在减轻自然资源的压力和环境保护方面起着极其重要的作用。因此，政府在这种经济模式运行中应发挥责任政府、法制政府及和谐政府的作用，为循环经济的快速健康发展提供良好的内外部环境，以实现可持续发展的目标。
　　关键词：循环经济；政府；地位；作用
　　
　　一、循环经济和政府的关系
　　
　　（一）环境问题的复杂性导致政府承担责任
　　改革开放30年来，中国取得了举世瞩目的成就，然而在传统粗放型经济的指导下，中国的环境污染已经达到十分严重的程度，大气、水体、土壤污染，直接威胁着人体健康。这种环境污染和破坏的诱因及结果往往是复杂的、隐蔽的、潜在的，有时是多个污染因子和污染源共同造成的。可是，由于技术条件的限制，区分每个污染源的责任也是困难的；同样，污染受害者也不是唯一的，有时甚至是区域性和群体性的，而受害者也很难采用法律手段或其他方法追回其污染损失。这种损失在环境产权不定、缺乏法规支持的情况下，不可能由生产者承担责任，这时就需要政府的适当干预。然而，对于如此复杂的环境问题，需要哪一级政府进行干预，干预的程度如何，应该提供多少保护，人们一直在科学和经济两方面进行权衡。其结果是中国的环境保护费用大都由政府承担，给各级政府造成了巨大的经济和财政压力。
　　（二）自然资源的特点和产权制度的变迁决定政府的公权力职能
　　中国的人口、资源等国情，决定了中国继续走传统粗放型经济增长方式是行不通的。中国人口众多，资源总量虽居世界前列，但人均占有量不足，远低于世界平均水平，如果再继续走传统粗放型经济就会危害人类的健康。因此只有把经济增长方式从“线性”转为“循环型”，节约利用有效、有限的环境资源，保存后代人发展的能力，才能解决当前中国日益恶化的环境问题和污染危害加剧的问题，才能与大自然和谐相处。这就要求政府遵循循环经济的总体性、系统性原则，宏观调控、统筹规划、有计划、有目的地利用自然资源，实现环境资源的合理配置。
　　20世纪80年代起中国自然资源产权制度发生了从行政管理制度向法律制度的变迁，国家颁布了一系列的自然资源产权的法律与法规，具体明确了自然资源由国家和集体所有，保证自然资源由政府供给的同时，规定自然资源可以使用,但使用权不能交易。由此，市场只能继续以公共产权垄断的形式存在，产权机制和价格机制无法在自然资源使用中发挥作用，形成开发利用没有价格导向，使自然资源利用长期处于无效或低效率状态。
　　尽管经历了50年的制度变迁，中国的自然资源市场并没真正形成，依然是政府管制的供给模式，自然资源的“私权”交易仅限于狭小的领域，因此，政府在经济运行中对资源的配置仍然起主导作用。
　　（三）从经济增长对环境资源的压力看政府的经济政策
　　中国经济增长质量不高，中国经济近年来一直保持快速增长的势头，但经济增长的质量不高，甚至经济增长在某种程度上是以生态环境成本为代价的。因此，在国民经济计算时，应把生态资源破坏损失计入社会成本和经济成本，纳入到国民经济核算系统，有利于政府制定生态资源的各种类型和层次的政策分析和决策。循环经济的实现，需要与之配套的绿色经济核算体系，从企业到国家建立一套绿色经济核算制度，改革现行的经济核算体系，去除资源消耗和环境污染的损失，实行绿色GDP核算制度。
　　（四）环境资源的公共属性决定政府的职能
　　环境资源问题是全人类的共同问题，它关系到每一个国家和人民的利益和命运，政府在环境管理过程中要解决的环境问题是人与自然的矛盾，要协调的是区域内人与自然的关系；另外，环境资源是一种公共物品，它具有消费的不排他性和不可独占性。在现实社会，环境资源不具有明确的产权特征，在供给中具有普遍性，环境资源的公共物品属性，决定了政府必须采取有效措施，承担起公共资源的管理作用。
　　
　　二、政府在循环经济中的地位和作用
　　
　　循环经济是实现可持续发展的必由之路。在循环经济的建立与发展中政府是最为关键的角色，即是参与者又是决策者，承担着重大的责任，发挥着重大的作用。
　　（一）建立责任政府，为循环经济提供政策服务
　　从循环经济发展较快国家的经验来看，在促进循环经济发展时，建立责任政府，为循环经济提供政策保障，技术保障，减低经济过程中的自然风险、社会风险和金融风险，促进国家循环经济政策的推行。具体来说可采用下列手段，推进循环经济的实施（见表1）。
　　
　　（二）对R&D的引导和促进的责任
　　作为责任政府，应加快促进循环经济发展的技术开发，为循环经济提供技术支持。政府在科技的开发中起着举足轻重的地位，既是技术政策的制定者，也是科技计划的实施者，更是科研经费的提供者，研究与发展工作的执行者，法律和条例的制定者。因此，政府要把“国家主导型”的研发模式转变到“企业主导，国家指导型”的模式上来，政府要制定一系列政策法规来鼓励企业的研发工作，使企业成为研发工作的主体，建立政府、市场和企业互动的链式管理体系，促进中国科技的快速发展。
　　（三）对无害化技术的推进责任
　　促进循环经济发展需要环境无害化技术的支撑。首先要推广污染治理技术。包括汽车尾气控制和煤烟脱硫等大气污染防治技术、水污染防治技术、填埋和焚烧等固体废物处理技术、噪声污染防治技术。其次要倡导废物利用技术，按照循环经济理念，垃圾只不过是放错了地方的资源，所有的废弃物都可以找到它的有效用途，因此废物利用技术是循环经济的重要技术载体。目前，比较重要的废物利用技术有废纸加工再生技术、废玻璃加工再生技术、废塑料转化为汽油和柴油技术、有机垃圾制成复合肥料技术、废电池等有害废物回收利用技术等。再次要严格执行清洁生产技术，这是用来进行无废、少废生产的技术，通过这些技术实现生产过程的废弃物排放最小化。清洁生产技术包括清洁的生产和清洁的产品两方面的内容，即不仅要实现生产过程的无污染或少污染，而且生产出来的产品在使用和报废处理过程中也不会对环境造成损害。
　　（四）建立法制政府，促进循环经济的发展
　　建立法制政府，用法律规范政府的行政行为，在循环经济实践的基础上，必须加快制定促进循环经济发展的法律、法规，政府应担当起法律、法规的指定者、实施者、监督者的角色，通过法律、法规对循环经济加以规范，做到有法可依，有章可循。
　　中国循环经济法律发展到现在已经有了一定的成就，就其模式而言，是污染预防型和循环经济型相结合的立法模式。但由于中国的循环经济立法起步晚，所以相应的法律法规还不是很多。政府应该加强在立法方面的工作，应该借鉴发达国家的经验出台一系列的循环经济基础法律法规。
　　在司法方面，政府应该加强对司法机关的指导，增强最高法院法官的环保意识，准确处理循环经济法律纠纷的内容。在执法方面，2007年《循环经济促进法》颁布并实施后，政府部门应加强对执法人员的培训和监督，使其能够在有法可依的情况下，有法必依，执法必严，防止产生严重的环境问题。同时由于地方保护主义的盛行，许多地方行政部门对本地违法的企业执法不严，是环保法成为一纸空文。因此，各省、市、自治区直辖市应定期调查有关企业的环保情况，加强政府的监督。
　　（五）建立和谐政府，鼓励、支持社会公众参与循环经济建设
　　在中国由于公众的生态环境意识不强，导致循环经济在中国不易开展，因此政府部门要加强循环经济的宣传力度，提高社会公众的环保意识，使其能更好的接受循环经济的理念在这方面可以通过引导绿色消费和开展绿色教育来实现。
　　首先，要引导绿色消费，消费在经济中占有重要的地位，产品或服务只有在被最终消费之后才能真正实现其价值，因此，倡导绿色的消费政策是构筑循环经济的重要环节。绿色消费有3层含义：倡导消费未被污染或者有助于公众健康的绿色产品；在消费过程中注重对垃圾的处置，不造成或尽量少造成环境污染；引导消费者转变消费观念，注重环保，节约资源和能源，改变公众对环境不宜的消费方式，如不消费过量包装的产品。在目前买方市场下，倡导绿色消费不仅可以创造新的消费热点，拉动消费，更重要的是处于买方市场的消费需求会更有效地引导绿色生产。
　　其次，开展绿色教育，绿色消费引导绿色生产，而公众的环境意识又决定其消费偏好。所以建立循环经济最终要落脚于公众环境意识的提高。为了提高循环经济政策的实施效果，需要加强对公众环境意识的培养。发达国家非常重视运用各种手段和舆论传媒加强对循环经济的社会宣传，以提高公众对实现零排放或低排放社会的意识。加强舆论宣传，强化环境意识等。还可以通过其他一些方式来达到绿色教育目的，如新闻媒体对绿色产品类的广告予以优惠，普及环境知识；加强环保投入，加快信息自动化建设，并定期公布环境质量状况；引进生态理念，科学规划社会环境。
　　从以上分析可以看出，循环经济是中国必须走的经济发展道路，然而循环经济的建立和发展在中国有一定的困难，因此要正确认识政府在循环经济中的主导地位，发挥好政府的作用，通过政策、法律法规等手段促进循环经济的建立和发展提供良好的内外部环境，实现中国的可持续发展。
　　
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　　（作者单位：河南大学环境与规划学院）

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