公民社会视角下的环境政治参与

来源:用户上传      作者: 程远娟

　　摘要：环境问题已成为各国关注的话题，其处理的好坏对我国这样的发展中国家来说尤为重要，公众环境政治参与对于整个环境建设发挥着不可替代的作用，文章对公众环境参与的理论、现状和对策进行梳理，希望能对公众参与意识和能力的提高有所帮助。
　　关键词：公民社会；环境政治参与；环境意识
　　
　　刚刚结束的2008年两会提出了政府机构的改革，拟建大部制的政府模式。其中就将先前的环保局提升为环保部，足以看出我国政府对日益突出的环境问题的重视程度。随着经济的快速发展，环境与发展的矛盾日益突出。日趋严重的环境问题表明，仅仅依靠市场和政府干预，仍无法从根本上解决环境恶化的问题。环境保护工作是一项需要全社会共同参与的系统工程，尤其离不开公众参与。西方国家环境保护的成功经验证明，公众、政府、企业共同保护环境是一种最可持续的三位一体模式。政府和企业的职责之前以被众多学者讨论和研究过，而公众作
　　为一个群体对环境的影响及其参与则被谈之甚少。
　　
　　一、理论假设
　　
　　自20世纪90年代中后期起，我国环境非政府组织的发展及公众对政府环境政策和公共环境管理的参与日益成为国内外学术界关注的热点问题。从总体上说，这些研究基于以下两个层面的基础性理论假设。
　　一是非政府组织或团体的积极发展可以成为政府政策制定与实施的有益补充，并有利于促成一种“小政府，大社会”的现代化政治管治格局。
　　二是基层公众的合法有序政治参与及其制度化将会不断推动一种公民自我组织与管理基础上的公民社会，并终将成为我国民主政治的重要基础。
　　本文将集中在如何通过政府引导下的公众环境政治参与，来有效应对我国正在和即将面临的诸多生态环境难题。通过公民自身各种途径的参与来共建一个和谐的、共享的、可持续的社会。
　　
　　二、理论及法理依据
　　
　　（一）政府的权力来自于公众
　　按照卢梭在《社会契约论》中所表达的观点，国家之所以产生是来自于社会全体成员的同意。“我们每一个人将自己的权利让渡给一个共同体，我们每一个人都以其自身及其全部力量共同置于公意的最高指导下，并且我们在共同体中接纳每一个成员作为全体之不可分割的一部分。”因此，政府的权力是公众赋予的，公众对于政府决策就有参与的权利。政府只是环境公共信托人地位，公众参与环保是自身的权利，政府和部门有义务回应和予以保护。并且，政府行使这一权力之时，也可能会滥用这一权力，使公众的利益受到损害。
　　（二）公众参与制度的法律依据
　　公众参与政府决策的权利在法律上也是有依据的。《中华人民共和国宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民依照法律规定、通过各种途径和形式，管理国家事务，管理文化事业，管理社会事务”。第41条规定：“中华人民共和国公民对于国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”。与此规定相应《中华人民共和国环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检查和控告”。为保障这一权利，公众享有法律规定的知情权。该法第11条规定：“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”从2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》第21条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会、或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。
　　（三）环境公民权理论
　　环境权是指“环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也有保护环境的义务。”作为共同利益相关的一方，公民有正当的理由在其利益受到侵害前或后主张自己的权益。
　　（四）政治参与的功能理论
　　政治参与是在国家与社会之间建立权力平衡机制的“杠杆”，国家权力有着不断扩张的强大惯性，如果缺乏制约将会吞噬整个社会肌体内部的自组织系统和自治能力。这时候就要以社会权力对国家权力构成外在的平衡力量，而“民主的政治参与可以在国家和社会之间稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾”。公众的参与会对政府产生不容忽视的压力，对其决策起到很好的制约作用。
　　
　　三、我国公众环境政治参与现状
　　
　　笔者通过南京市和山东省内等几个市的调查发现我国公众的环境政治参与存在以下诸多的问题：
　　（一）公众的环境满意度与环境政治参与水平之间，并不存在一种简单的线性关系
　　就山东省的情况来说，虽然公众环境满意度相对较低的济南和聊城的确拥有比较高的环境政治参与水平，但环境满意度最高的威海的公众环境政治参与水平却最低，而公众环境满意度较高的青岛具有最高的环境政治参与水平。
　　（二）城市现代化程度似乎并不是决定公众环境政治参与水平的唯一因素
　　青岛较高的经济现代化和对外开放水平，对提高公众的环境价值意识和政治参与要求有着积极的作用，但调查发现经济发展程度相对较低的聊城也具有比较高的环境政治参与水平。
　　（三）公民个人参与积极，但制止表现得非常消极
　　公民个人参与的行为积极，但制止他人污染环境和其它破坏行为却表现的非常消极。这说明公众受“事不关己，高高挂起”等传统思想的影响不敢勇敢地站出来主持正义，保护环境。
　　（四）运用法律武器不够积极
　　公众自身受到环境侵害时能够拿起法律武器保护自己方面表现的不够积极。能够拿起法律武器来维护自己权益的不多，往往会选择忍气吞声或息事宁人的态度。
　　（五）公众参与环境影响评价程度低
　　很少有人去参加一些对环境有影响的重大工程的听证会，在建设单位编制的环境影响报告书中也很少发表自己的建言建策。公众参与环境影响评价，已经为世界许多国家立法所承认，我国现行法律也规定：专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。调查发现：许多项目建设前不向大众公布，也不征求当地群众的意见，不召开听证会、公众没有机会反映自己的意愿和要求。由此可见，在我国的环境影响评价中公众参与制度流于形式。
　　
　　四、建议及应对政策
　　
　　（一）加强公众的环境保护意识
　　首先是加大宣传和教育，提高公众参与的热情和能力，通过大众传媒，通俗易懂地普及环境保护知识，培养公众的民主参与意识。其次，以非政府组织为中心，逐步提高公众的环境意识和环保积极性。非政府组织在公众参与中起着十分重要的作用。工业发达国家生态运动能够蓬勃地发展，非政府的环保组织也发挥着至关重要的作用。
　　（二）进一步做好环境信息公开工作
　　它是指国家环境行政机关就影响环境的行政活动予以公开的制度。比如，对环境影响评价文书的审批予以公开就属此类活动。对于政务公开，罗伯斯比尔曾说过，“对众公开是美德的支柱，真理的保证，是犯罪和阴谋所害怕的灾难。把黑暗和秘密投票留给罪犯和奴隶吧，对众公开还有个好处，即这个方法会教育公民和培养共和国的美德。当这个方法不再适合于人民的时候，共和国也就不存在了。”将环境行政信息进行公布，是实现公民环境知情权的需要。这一权利既是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。只有基于这样基础的公众参与才有可能。

　　（三）建立环境行政公益诉讼
　　环境行政公益诉讼是指当行政主体的违法行为或不法行为对公共环境利益造成侵害时，法律容许无直接利害关系人为维护公共环境利益而向法院提起行政诉讼的制度。当公众的环境权益遭受损害，特别是因为国家怠于行使职权造成公共环境利益遭受损害或对于公共环境利益的保护不利时，倘若个人或其他社会组织无法提起诉讼，不仅不能体现法律的公平和正义，而且也不符合权利意识日益高涨的公民权利要求。另外环境行政公益诉讼有利于弥补国家环境行政管理的漏洞，环境问题具有复杂性，政府的公共事务也日趋繁多，这使得政府的环境管理不可能面面俱到，难免有遗漏之处。为了保证国家对环境的管理目标得以实现，借社会中介组织和个人的力量来补充国家力量的不足在现代社会就显得很必要。环境行政公益诉讼还有助于监督环境行政机关依法行政，提高依法环境行政的水平。
　　（四）加强环境影响评价中的公众参与程度与广度
　　我国虽然在2002年颁布了《中华人民共和国环境影响评价法》但还没有落实。项目建设前不向公众公布也不征求群众意见，不召开听证会的情况还广泛存在。为了提高环评中公众参与的有效性应充分利用当地的报纸、电视、广播等在环评大纲阶段预先发布建设项目信息。要用通俗易懂的语言告诉公众什么是环评，在公众参与环评中采取何种方式，何种渠道来发表自己的意见和建议，同时还要帮助公众避免孤立地看待问题。既要让他们了解不利的一面，又要让他们了解有利的一面，包括项目建设的背景，对当地发展经济的意义。为了提高环保中公众参与的有效性，应尽快从我国的实际情况出发建立一套比较完善的符合我国国情的环评公众参与机制，对公众参与的方式、对象、步骤、内容、时间阶段、参与的深度和广度等做出具体的规定或建议并落到实处。
　　（五）积极引导和促进环保社会团体发展
　　把公众组织起来成立环保社会团体，开展环境保护宣传、学术交流、环境保护科技推广等环境保护活动，并在促使环境资源问题的解决，监督政府依法行政方面发挥积极作用。据不完全统计，目前我国有环保社团2000余个，其中不少已初具规模。如自然之友、北京地球文化村等。但大都有政府支持，赞助和发动，主要进行各种形式的环境保护宣传、教育、科研活动，这些活动一般规模较小，声势不大。 因此我国有必要加快制定有关非政府环境保护社会团体的制度，制定政策、采取措施、建立健全民间环保团体参与环境与发展管理的机制和程序。
　　
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　　（作者单位：苏州大学）

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