浅析社会救助对象的确认

来源:用户上传      作者: 梅艳君　钟会兵

　　摘要：随着我国经济体制的改革，城市下岗职工这一新贫困群体出现，各城市针对此情况都制定了相应的救助措施，但是由于改革中经济关系的错综复杂，对救助对象的甄别存在一些问题。
　　关键词：救助对象；贫困；分类
　　
　　一、社会救助和社会救助对象的涵义
　　
　　社会救助的涵义，比较有代表性的是学者郑功成所下的定义：“社会救助，是指国家与社会面向贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务，采取的也是非供款制与无偿救助的方式，目的是帮助社会脆弱群体摆脱生存危机，进而维护社会秩序的稳定。社会救助的外延，则包括贫困救助、灾害救助及其他针对社会弱势群体的扶助措施”。社会救助对象的涵义：凡是生活在法定最低生活水平和低于这个最低水平线的国民和家庭，均列为社会救助对象。
　　
　　二、社会救助对象的确定标准
　　
　　（一）贫困的相关界定
　　一般而言，贫困是指部分社会成员因收入过低而难以维持自身或其家庭人口的基本生活，并陷入生活困境的状态。贫困分为两类：绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指缺乏维持生存的基本物质条件，是一种客观定义，强调“延续生命”这一概念。相对贫困是指相对一定社会的中等生活水平而言的贫困，是一种主观定义，重点强调社会成员之间生活水平的比较。
　　（二）救助对象的确认
　　对救助对象的界定主要有两个标准：一是户口标准，另一个是居住时限标准，目前我国采用的是户口标准。
　　1999年9月颁布并于10月1日正式实施的《城市居民最低生活保障条例》规定，持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利；对无生活来源、无劳动能力又无法定赡养人、抚养人或扶养人的城市居民批准其按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受；对尚有一定收入的城市居民，批准其按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。我们将通过五大城市社会救助立法中对社会求助对象的具体规定进行分析。
　　1、《上海市社会求助办法》第七条规定凡是有本市户籍的城乡居民，在其个人或者家庭生活水平低于最低生活保障标准时，有依照本办法申请社会救助和获得物质帮助的权利。第十条规定个人或者家庭有下列情形之一，且所拥有的财产在一定限额以内的，可以申请社会救助：个人无劳动能力，无生活来源，且无法定扶养义务人或者法定扶养义务人无扶养能力的；个人或者家庭成员虽有收入，但人均收入低于最低生活保障标准的。本条前款所称的家庭成员，是指具有法定赡养、扶养和抚养关系并共同生活的人员。
　　2、《武汉市城市居民最低生活保障实施办法》第五条规定持有本区常住非农业户口且共同生活的家庭成员月人均收入低于当地最低生活保障标准的城市居民，可申请享受最低生活保障待遇。第六条规定城市居民有下列情形之一的，原则上不能享受最低生活保障待遇：（1）虽然家庭月人均收入低于当地最低生活保障标准，但实际生活水平高于当地最低生活保障标准的；（2）非因拆迁购买商品房或现已有住房而又新建（购）住房的；（3）1年内购买价值超过最低生活保障标准5倍以上（含5倍）非生活必需品的；（4）家庭有机动车辆（不含残疾人代步车）的；（5）有高价值收藏或投资股票、商业保险或其他投资行为的；（6）有高于当地最低生活保障标准的馈赠、礼金支出的；（7）安排子女择校就读、出国留学或子女在义务教育期间进入收费学校就读的；（8）年内因赌博、嫖娼被行政处罚过的；因吸毒生活困难且尚未改正的；违法结婚、收养和计划外生育的；（9）家庭成员达到法定就业年龄并有劳动能力，无正当理由1年内经两次介绍就业而拒不就业的；（10）不按规定如实申报家庭收入或拒绝核查的；（11）其他经民政部门按规定认定不能享受最低生活保障待遇的。
　　3、《天津市最低生活保障办法》第七条规定下列居民、村民全额享受最低生活保障待遇：（1）无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、扶养或抚养义务人的；（2）无劳动能力、无生活来源，虽有法定赡养、扶养或抚养义务人，但义务人无赡养、扶养或抚养能力的；（3）各级民政部门管理的原特殊救济对象。
　　4、《兰州市城市居民最低生活保障实施细则》第六条规定凡持有本市非农业户口的城市居民且长期共同生活的家庭成员，月人均收入低于户籍地城市低保标准的，均有权申请享受城市低保。第七条规定有下列情形之一者，不能享受城市低保待遇：（1）月人均收入虽然低于低保标准，但实际生活水平明显高于当地城市低保标准的家庭；（2）有劳动能力而不按要求进行求职登记，或虽进行登记，但无正当理由半年内两次不接受就业服务机构或街（镇）劳动保障事务所介绍就业的；（3）拥有并使用机动车（残疾人用于代步机动车除外）的家庭；（4）近三年内购买高档家用电器等非生活必需品、非拆迁原因购买商品房、高标准装修现有住房的家庭；（5）饲养高档宠物的，经常出入餐饮、娱乐场所消费的；（6）家庭成员有出国经商、打工、就学的家庭；（7）雇用他人从事经营活动的家庭；（8）有高价值收藏、购买有价证券或其它投资行为的；（9）放弃法定赡养费、抚养费、扶养费和转移个人所有资产的；（10）外地在兰就读的学生或外来务工人员；（11）非政策性农转非在当地落户不满五年，或落户后农村承包地尚未收回的居民；（12）参与吸（贩）毒、赌博、嫖娼、卖淫经教育不思悔改的居民；（13）各类服刑、劳教期内人员；（14）参与打架斗殴、盗窃、损坏公共设施、扰乱社会治安等行为，受到公安机关拘留处罚的居民；（15）经当地政府认定的其他不符合城市低保条件的人员。
　　5、重庆市实施《城市居民最低生活保障条例》办法第七条规定具有本市非农业户口、共同生活的家庭成员月人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，可申请享受最低生活保障待遇。有下列情况之一的，不享受城市居民最低生活保障待遇：（1）家庭日常生活消费水平明显高于当地城市居民最低生活保障标准的；（2）家庭中使用汽车、摩托车、手机、空调、计算机及饲养宠物观赏的；（3）在就业年龄内、有劳动能力、能自食其力，经就业服务机构1年内两次介绍就业无正当理由拒绝就业的；（4）有购买股票或其他投资行为的；（5）出资安排子女择校就读的；（6）外地来渝就读的在校学生。赌博、吸毒、嫖娼人员不得享受最低生活保障待遇，待其改正后可提出申请。
　　从实施救助的各城市来看，救助对象的界定标准一般都是规定只有城市的常住人口（以户口为依据）才能享有最低生活保障。兰州、重庆明文规定只有非农业户口的人才有申请资格。武汉明确规定持蓝本户口和暂住户口的，以及有常住户口但长期在外地居住的人口不属于最低生活保障对象。只有武汉市的城市红本户口，包括中央或省在汉企事业单位，才能享有最低生活保障。其他城市的界定也与此相同。上海和天津则将城乡居民都纳入保障范围之内这与其经济发水平是一致的，但是就大多数城市而言农村居民是被排除在外的，同时生活在城市的处于贫困的上千万民工，不具备城市居民的资格，无论其居住时间长短，无论其贡献大小，都不可能得到他所服务的城市的保护。
　　
　　三、城市低保对象的分类和构成
　　
　　建国后至20世纪90年代以前，城市贫困人口主要由“三无”人员、鳏寡、孤、独及残疾人构成。随着改革深入，20世纪90年代以来，城市新贫困人口开始出现，“城市新贫困”的概念这样定义―城市新贫困是“近来在我国城市出现的、因社会结构转型、经济体制转轨、经济和产业调整、国有企业改革而诱发的贫困。”

　　据武汉市民政局1999年12月底统计，武汉市职工贫困群体人数占全部非农贫困总人数的比重达到2.2%。上海市2003年城市低保对象构成看低收入在职人员及其家庭所占的比重约占低保对象总数的一半强，城市新贫困阶层的产生使社会救济对象扩大到城市中的低收入职工家庭。
　　
　　四、社会救助对象确认存在的问题
　　
　　（一）户口标准的局限性
　　户口制度将我国人民划分为两大类：城市人口与农村人口，它突出了城市户口的优越性，存在着对农村居民的歧视，而且与正在进行的户口体制的改革不配套。
　　城市保障对象的户口限制将农民工这一群体完全排除在外了，这有利于城市最低生活保障制度的实施，但是从长远来看难以解决以下几个问题：第一，我国正在进行户口管理体制的改革，最低生活保障制度却强化户口作用，两者之间的矛盾如何协调；第二，蓝印户口的获取，基本上是通过购买房地产、投资办厂、交纳城市增容费等途径，实际上以先为城市作贡献的方式，购买了城市可能提供的保障。将持有蓝印户口的人口排除在城市保障之外，与出卖户口的初衷是不符的；第三，不利于消除城乡差别。
　　（二）家计调查的难题
　　首先，有些低保申请者认为领取低保救助金是党和政府对自己的关心，不需要个人承担什么责任和义务，因而采取隐瞒手段来掩盖自己的实际家庭收入，骗取低保资格。其次，在低保大幅扩面之前，许多地方在核定低保对象时，常常用一些“土政策”将很多申请者排斥在外。譬如：对劳动年龄段的人口，假定其可以自食其力，不予批准享受低保；对于申请最低生活保障金的在职职工、进入再就业服务中心的下岗职工、领取失业保险金或养老金的人员，无论其实际上是否有收入，都按照当地政府公布的有关标准计算其“应得收入”等。再次，对“共同生活的家庭成员”的核定存在困难。按照《条例》的规定，城市低保对象必须具有城市户口。但是，对于家庭中一方是城市户口另一方是农村户口的“半边户”的情况很难核实其共同收入。
　　
　　五、如何更好的选择救助对象
　　
　　（一）借助信息技术
　　从国际通行的经验看，最有效的手段是借助信息技术。通过社会救助管理部门和其他政府部门之间的资料共享，来稽查救助申请对象的收入。还可以采取上门调查、群众举报等。此外，要进一步加强群众监督的力度，向全社会公布低保欺瞒行为的举报电话，也可以在民政局的网站中设立举报网页，实现网上举报。
　　（二）设定领取救助金的期限
　　目的是为了防止隐性就业及其隐含的长期福利依赖趋势。对一些救助对象无限制的提供救助只能助长他们的懒惰，对有劳动能力的公民在享受国家福利的同时也要力争自食其力。目前五大城市中只有上海规定了领取救助的期限。当然，这种限制不适用于那些丧失劳动能力的低保对象。
　　（三）加强社会救助立法
　　用法律来对社会救助的实施和享受救助的人员进行约束。树立骗取、冒领救助款物属于侵占国家财产的违法行为的观念，倡导自强自立精神，建立规范救助领取行为的法律和道德机制。对救助对象虚报或隐瞒实情、伪造证明材料等追回其已经领取的救助款物，情节较轻者终身取消低保资格，情节较重者则追究刑事责任。
　　（四）充分利用社会舆论和媒体
　　对先进个人事迹进行宣传，对骗取、冒领救助款物的人进行暴光，在全社会形成以自立自强为荣的道德氛围。
　　
　　参考文献：
　　1、郑功成.社会保障学:理念、制度、实践与思辨[M].商务印书馆,2004(2).
　　2、赵曼.社会保障学[M].中国财政经济出版社,2003(11).
　　3、时正新主编.中国社会福利与社会进步报告(2001)[M].社会科学文献出版社,2001.
　　4、郑功成.社会保障概论[M].复旦大学出版社,2005.
　　（作者单位：武汉科技大学文法学院。其中，钟会兵为该单位副教授）

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