基于政府雇员制的我国公务员制度改革

来源:用户上传      作者: 孙　震　柳　欢

　　摘要：文章通过对政府雇员制产生的背景、含义及在中国的现行模式的分析，指出了我国政府雇员制存在着如新一轮的机构臃肿、财政自担、降低政府效率的可能性和重引用、轻使用和反同化工作开展不力等问题。因此，我们必须采取建立健全政府雇员的相关的标准和程序、健全政府雇员制相关法律、法规等办法来完善政府雇员制，推动我国公务员制度的改革。
　　关键词：政府雇员制；公务员制度；改革：效率
　　
　　一、政府雇员制的含义及在中国的现行模式
　　
　　(一)政府雇员制的含义和政府雇员的特点
　　政府雇员制是指由纳税人出资，委托政府从社会中雇用专人来服务于政府的某一工作部门或某项工作，但雇员并不具有行政职务、不行使行政权力、不占用行政编制的一种人事制度。政府雇员具有公务员所不具备的三个特点：第一，市场性。政府雇员的权利和义务的关系可以由各级政府部门自行决定，雇员所获得的待遇可以通过对比市场标准来确定。第二，专业性。政府雇员被政府雇佣的条件是必须具备特定专业知识和技能，而对公务员却没有这种特定的要求和考核。第三，期限性。政府雇员是由政府与其签订合同来满足政府在特定时期内的用人需求，合同具有期限性，而公务员则是一个长期稳定的职位。
　　
　　(二)政府雇员制在中国的现行模式和意义
　　1、政府雇员制在中国的现行模式。第一个模式是吉林模式。我国的吉林省在2002年6月率先实行了政府雇员制。根据2002年《吉林省人民政府雇员管理试行办发》的规定，政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门，这些雇员都是政府通过临时合同形式聘用的专业性人才。第二个模式就是珠海模式。珠海市通过制定和实施《珠海市政府雇员试行办法》而创建了自己的模式，它的特点是政府雇员占有雇佣单位的人员编制，可以与公务员一起平等的享有休假、工伤、抚恤等福利待遇，但没有相应的行政职务。珠海模式在不增加公务员的数量的情况下还能起到进一步吸引人才的作用，即做到了精兵简政，又可以提高政府的办事效率。第三个模式是深圳模式。深圳模式具有四大特点：一是在全市机关事业单位推行，而不局限在政府机关；二是雇员占用本单位编制名额，实行占编不入编；三是高级雇员可以担任行政职务，行使行政管理权：四是所有机关事业单位辅助管理、工勤岗位将一律推行雇员制。深圳模式不仅有利于节约和控制行政成本，更是对我国现行公务员制度中用人机制的创新和发展。
　　2、政府雇员制在中国实行的意义。第一，有利于实现政府“廉洁、灵活、高效”的改革目标。政府通过实行雇员制，就可以根据实际工作需要来制定招聘计划，及时为政府补充必要人才，从而达到改善政府人力资源结构、提高政府的灵活性以及降低政府的人力资源管理成本的作用：第二，适应社会多元化发展的需要。政府雇员制能增强政府的柔性化管理，使政府组织结构与职位设计能根据具体情况的变化而做出相应的改变。政府机构可以根据工作量的变动来做出增加或减少政府雇员的决策，从而满足社会多元化发展对政府职能的要求。第三，提高政府公共管理的专业化和技术化。政府要更有效的提供公共服务和解决公共危机，就必须提高自身的在领导决策、组织协调、信息获取加工和有效创新等方面的核心能力。通过实行政府雇员制，就可以为政府招聘到金融、经贸、法律、信息技术等领域的专业优秀人才，提升了政府整体管理能力。
　　
　　二、我国政府雇员制的运行困境
　　
　　(一)造成新一轮的机构臃肿和财政负担
　　1、我国的实际情况是机构臃肿，办事效率低，存在着大量的“冗员”，一个人就能做好的事情往往要几个人才能完成。在国家“精兵简政”的要求下，中央及各级政府都在压缩人员编制，地方政府无法突破编制的限制来增加人员，但却可以控制财政编制的规模。这就造成了一些地方政府借用事业编制，对招入的雇员人数不加以限制，就会造成政府机构臃肿和膨胀。
　　2、政府雇员的年薪过高，给政府造成了沉重的财政负担。政府雇员制往往采用高薪的方式来吸引人才，高昂的佣金会严重加大政府和纳税人的负担，同时也与我国现行的精简机构、裁减人员的行政改革目标背道而驰。就拿我国最早实行政府雇员制的吉林省来说，政府雇员的年薪最高可以达到19.8万，相当于我国贫困县城一名普通公务员二十年的工资总和。而且，这使得年薪只有两万元的普通公务员很难达到一种心理上的平衡。极大打击了他们的工作热情。
　　
　　(二)“鲶鱼效应”失效
　　“鲶鱼效应”是指古人往往要从远海把沙丁鱼运上岸，但由于路途遥远，沙丁鱼到岸的存活机率很低。为了增加沙丁鱼的存活率而在鱼箱里放入鲶鱼，沙丁鱼为了不被吃掉，只好加速游动，从而大大的提升了沙丁鱼的存活机率。政府的目的之一是通过实行雇员制来放入雇员这些“鲶鱼”，促使公务员这些“沙丁鱼”提高工作效率，来保证自己的就业机会。但经过这几年的政府雇员制实施的过程来看，效果并不明显。政府为了保证公务员队伍的稳定性，规定只要公务员没有重大的违纪现象，就不会被开除。政府雇员和公务员实际上是两个互不替代的系统，实行的是不同的规则制度，采用合同雇佣制的政府雇员的“瓷饭碗”并不能真正的对公务员的“铁饭碗”构成威胁。
　　
　　(三)引用政府雇员制存在着降低政府效率的可能性
　　由于目前政府自身条件的限制，需要一批专业性人才来解决如金融、法律、管理等一些专业性问题。政府通过雇佣雇员来解决由公务员解决不了的难题，从而把公务员的压力转接到政府雇员的身上，这就形成了一个恶性循环：一旦有难题出现，公务员就理所当然的推给政府雇员去完成。久而久之，就会造成政府雇员的不堪重负和公务员的懒惰、不积极进取、逃避责任。更有可能会促使一些地方政府在追求高效和精简的目标时，把增加政府雇员作为解决问题的根本途径，而不是通过自身机构的改革和提高公务员的综合素质来完成，这会把我国公务员制度改革引向一个错误的方向。
　　
　　(四)政府雇员重引用、轻使用和反同化工作开展不力
　　各地政府在录用政府雇员时标准不一，还没有形成一个统一的评价、录用和考核标准。一些地方政府招聘政府雇员只是为了“装门面、做样子”，并没有为政府雇员提供很好的工作平台和制定职业生涯计划，很多政府雇员并不能发挥他们真正的作用。另一方面没有对政府雇员的工作绩效进行严格的考评、监督和管理，从而也没有足够的资料作为对政府雇员辞退或再雇用的依据。
　　在政府雇员制实施之初，一些官员和学者认为政府雇员制可以对我国的官场文化进行强有力的冲击，从而更好的发展我国

行政文明事业。政府雇员由于是来解决专业问题的人才，可以把自己的时间和精力专注于解决难题之中，而不必受到官场腐化势力的影响。但政府雇员采用的是合同制，在合同期满的时候，均由其所服务的部门提出意见，经由省人事厅审核同意后，报省政府批准实施作出是继续留任还是解雇的决定。从这个规定我们可以看出，雇员所在的部门对雇员的留任还是辞退具有决定权，这样就激发了政府雇员寻求政府内部官员认可的动机，难以保持自己的独立性。
　　
　　(五)政府雇员制法律有待建立健全
　　我国现行的《公务员条例》只是规定了工勤人员，并没有规定在公务员外还有政府雇员。各个地方政府的政府雇员试行办法不一，存在着分歧。《吉林省人民政府雇员管理试行办发》和《深圳市机关事业单位雇员管理试行办发》相比，两部试行办法大体上一致，但在局部尚存差异。《吉林省人民政府雇员管理试行办发》在第二条明确规定“政府雇员不具有行政职务，不行使行政权力，不占用政府行政编制，仅服务于政府某项工作或某一政府工作部门。”而《珠海市政府雇员试行办法》却在第二条指出：“政府雇员服务于某一行政机关或某一政府工作部门。占雇用单位的人员编制，不具有行政职务。”这就可以看出我国各地方政府在政府雇员的规定不一致，管理比较混乱，还需要经一步的完善。
　　
　　三、我国政府雇员制的路径选择
　　
　　(一)各地政府必须依据实际情况决定是否采用政府雇员制，不断完善政府雇员的收入分配制度
　　各地政府在引入政府雇员制之前，要充分考虑本单位、本地区的实际政治、经济状况是否存在着对政府雇员的现实需求以及具备充足的财政支付能力作为保障。各地方政府必须认真了解具体是哪个部门、哪一项职位缺乏人才，招聘的人数以及这方面的人才需要具备的素质包括那些方面，招聘后应该如何发挥雇员的作用等，这些都是要经过充分论证的。只有经过真实、仔细、全面的调查后才能做出是否引入政府雇员制的决定，而不是做政治秀或搞地方形象工程。最后还要防止领导以聘用政府雇员的名义变相为用人合法化，造成新一轮的政府机构膨胀。
　　对于政府雇员，要实行按岗定酬、按任定酬、按业定酬的科学分配方法，把雇员的薪酬所得与工作业绩、岗位职责、实际工作成果联系起来。同时，政府雇员的薪酬标准要依据人才市场的具体行情而定，并且随着市场供需的变化而做出相应的改变，使得薪酬能够真实的反映雇员的价值，防止雇员获得过高的不合理报酬。
　　
　　(二)改革公务员制度，明确公务员和政府雇员各自的责任和权利
　　引进政府雇员固然可以解决一些专业技术问题，以及在政府内部树立竞争机制，提升公务员的积极性和主动性，但这一些效果同样可以通过对现行的公务员管理制度进行改革来达到。虽然公务员在解决一些专业性很强的任务时存在着较大的困难，但是相当多的政府职能需要长期、持续的政府工作来完成，这就使得公务员的主导地位和重要功能凸现出来，而政府雇员自身的特点就决定了他只能作为公务员制度的有益补充。另外还可以在公务员内部引入激励机制和竞争淘汰机制，建立有效激励公务员工作的工资等级制度，同时把那些不能胜任本职工作的公务员辞退，从而达到精简、高效的目的。
　　政府在招聘政府雇员之前就应该明确政府雇员的权利、责任和义务，做好职位的分析工作和描述工作，为政府雇员搭建好平台以利于他们能力的发挥。通过明确公务员的权利和责任，来消除公务员对雇员的高薪不满所带来的不良影响，防止公务员因积极性下降把自己的本职工作推给雇员来完成。同时还要明确政府雇员和公务员由谁领导指挥，避免多头领导，确保政府工作正常有序的开展。
　　
　　(三)建立、健全政府雇员的相关标准和程序
　　首先，招聘环节。政府在招聘前就应该制定出明确具体的录用标准，其中包括学历、工作经验、专业知识等条件，并向社会公布。在招聘过程中把好质量关。严禁领导利用手中权力来进行权权交易、权钱交易。其次，考核环节。科学和客观的考核工作能够发现政府雇员在实际工作中存在的问题，并提出相应的改进方案加以解决，考核的方式要避免领导的“一言堂”，引入如"360度考核”等科学方法提升考核的精确度和有效度。最后，晋升环节。做好政府雇员的职业生涯发展规划，为他们建立一个适合可行的晋升标准，从而调动雇员工作的积极性。
　　
　　(四)健全政府雇员制相关法律、法规
　　西方国家的政府雇员制开展到现在，已经具有一整套完善的制度和法规，其中雇用法就是用来规范雇员和政府之间的关系，这对我国有着很好的借鉴意义。我国2006年实行的《公务员法》第九十五条规定，机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制，但在政府雇员的聘用、管理等方面仍没有具体实施的规则。另外，我国各地方在引入政府雇员制的过程中都出台了相应的办法，已经做出了初步的尝试。但是经过比较研究发现，各个实行政府雇用制的地方政府的实施办法上对一些关键问题上的规定不一致。同时，在政府雇员的聘用、考核、晋升等发面还没有建立科学的标准和程序体系。我国政府还需要做进一步的努力和探索，不断的发展我国公共管理的学术水平和实践能力，从而才能更好的推动我国公务员制度的向前发展。

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