我国新集体林权制度改革探讨
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作者: 蒋明慧 汪戎
摘要：集体林权制度改革是农村基本经营制度的创新与完善，是解决“三林”问题的关键。然而林业经济、社会及生态效益并未充分发挥，制约着经济可持续发展。因此，有必要对集体林权制度改革过程中存在的问题进行深入研究。文章在梳理和概括集体林权改革的特点及存在问题的基础上，提出相应的改革建议。
关键词：集体林权；绩效；存在问题；制度改革
一、引言
2008年起我国全面推广实施新集体林权制度改革，深化以“利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”为主要内容的现代林业产权制度。新集体林权制度改革突破了长期困扰林业发展的产权瓶颈，极大地激发了各类经营主体发展林业的内在积极性。同时，在开发和保护好生态的前提下，深入挖掘我国土地资源、树种资源和劳动力资源的潜力，充分利用市场机制和林产品巨大的市场空间对林业发展的强大引导和带动作用，逐步实现林业的可持续发展。
本文主要对当前集体林权制度改革的特点和存在的问题进行总结，以期促进集体林权制度改革的研究。本文的第二部分总结集体林权制度改革的特点；第三部分概括集体林权制度改革中面临的问题与挑战；第四部分对集体林权制度改革进行总结并提出相关政策建议。
二、集体林权制度改革的特点
集体林权制度改革激发了林业经济的活力，使得生产资料得以盘活，资源配置得以优化，生产力得到释放。随着改革的不断深化，产权归属明晰化，经营主体明确，充分调动了广大林农和林业经营者发展林业的积极性，林业发展呈现出新的生机。综观我国新集体林权制度改革，其特点主要体现在以下几个方面：
（一）制度安排民主化，产权配置多元化
与我国历次集体林权制度改革相比，新集体林权改革最显著的特征是“一村一策”机制下的多元化林业产权模式。2003年以来的新集体林权制度改革正确认识到我国林业地貌和生态资源的多样复杂性，结合各地区的改革历程，在充分借鉴历史经验及教训的基础上，以“因地制宜”作为此次林改的指导思想。林改地区的林户可以根据村情和自身意愿，自主选择“均山”、“均权”、“均利”等多种产权分配方式，这不仅可以降低改革成本，更能有效克服集体林统一经营与农户分散经营管理难度大、成本高的矛盾。同时，在总体上维持现行集体林地产权制度安排的前提下，当地政府将林改的具体操作权力下放给村级集体组织，允许各村实行“一村一策”，由村民或村民代表自行民主决定林改的实施方案，这大大增强了村民民主自治的权利，有效避免村干部的暗箱操作和林权纠纷的产生，使林改制度公开化、透明化。如果进入改革范围的村集体经济组织能够有效发挥村民代表大会或村民大会的作用，林改中所形成的产权安排就是所有村民利益最大化的产物。由于各个村的自然条件、社会经济条件和村级民主政治的发育程度不尽相同，所形成的产权安排也就千差万别，产权配置也因此呈现多元化的特征。
（二）林农收益提高，林业经济效益提升
新集体林权制度改革的重点对象是经济林，包括商品林和兼用林。改革的目标是增加农户林业收入，提高用材林的生长量进而增加林木蓄积量，因而农户收入和森林资源的经营状况成为林权改革绩效评价的核心。从现有的数据和研究成果来看，林改后农户的收入明显提高，林业经济效益提升，森林资源的可持续经营也得到加强。林农的收益提高主要体现在直接及间接经济收入的增加。
第一，改革增加了村民的直接收入。由于产权得到明晰，并可自由流转，林农既可以通过参与产权流转获得现金收入，又可以通过直接经营，在市场上出售林木获得收益。林业的快速发展也吸引了更多林业加工企业到当地投资，形成了资金、技术、人才、设备等的聚集地，促进了当地林产品加工业的蓬勃发展。同时也有效吸纳了当地劳动力就业，既实现了林产品加工业企业与林农对接的双赢局面，缓解当前就业难问题，又推动了城乡一体化进程。
第二，林改增加了林农间接收益。这主要体现在以政府减免税费为核心的配套改革的完善。税费是影响林业经营主体的重要因素，过重的税费会严重降低林农生产积极性，不利于林业发展。由此，我国集体林区林权改革中的财税制度改革重点集中在税费改革方面。在政府严格执行税费政策的“两取消、两调整、一规范”前提下，林农税费负担全面减轻，这对引导林农规模化经营和推动林业企业发展起着积极的作用，也有利于林业经济的可持续发展。
（三）经营模式多样化，抗风险能力增强
由于林地经营具有规模效应，集约化和规模化的经营模式将更有利于林业经济、生态和社会三重效益的发挥。因此，为了有效解决家庭经营模式下林地使用率较低的问题，我国大力开放林业要素市场，允许林地林木使用权与经营权自由流转，通过市场机制实现森林资源、劳动力资源和资本等要素的优化配置，提升林业经济价值。
（四）稳步提升村集体收入，增强公共品供给力
由于集体林产权改革过程就是利益重新分配和调整的过程，因此对村级经济产生显著影响。在集体林改之前，村集体的收入来源主要来自林业股东会的利润上缴和分红，以及后来集体统一经营的近熟林，即最终取决于销售木材的收入。因此，在传统体制下，村集体的财政收入受市场风险和自然风险的双重影响，极不稳定；村集体收入的不稳定也严重影响了社区公共产品和公益事业的提供。林改后，村集体收入增加，经济实力的壮大，增强了其提供公共产品的能力，重点建设山林道路、山林水利建设等基础设施，改善养老、社会救济和医疗保障等公共福利。
（五）建立健全配套改革，促进林业要素流转
农户的林地流转主要取决于农户获得市场供应信息的能力和采伐指标获取的便利性等，因此完善的流转交易平台是关键。综合性的社会化服务体系提高了林农生产积极性，提升了林木林地价值、加快了森林资源培育和林业产业集聚；而完善的金融服务体系拓宽了林业融资渠道，有效化解了贷款业务风险，也增进了农户参与市场交易的机会。随着社会服务化体系的不断完善，林权交易将逐步走向市场化、公开化、规范化及法制化，推动林业规模经营，提高林业经营效益，实现由家庭为主体的传统小农林业经济向现代化林业经济转变。
三、现阶段集体林权改革存在的问题
虽然林权改革在一定程度上促进了林业的综合发展，但集体林区林权制度并不完善，随着改革的推进，深层次的问题逐渐暴露出来，使林业发展面临严峻挑战。具体而言，表现为以下几点：
（一）林农预期收益不稳定，林业发展不均衡
以明晰产权为主的林改尚在起步和探索阶段，制度建设和实施过程存在一定的不稳定性和不完善性，如保障林权的法制建设尚不完善、乡村干部对林地承包经营权的干预、林农增收长效机制的缺失，都会直接影响到林农的收益。虽然林改已在我国全面推进，但是由于自然条件、制度安排和文化环境的差异，导致林业经济发展不平衡，我国部分林区仍聚集着大量的贫困人口，连基本温饱都无法解决。2009年全国1818个林改县的农民人均收入为4961元，其中来自林业的收入为643元，只占到其总收人的13％，对于大部分“靠山吃山”的农民而言，林业收入是相当微薄的。山区大多闭塞，交通、水利及通信等基础设施建设滞后，加重了林农培植林业作物、获取市场信息、运输林产品等交易成本，制约了林业潜在经济价值的发挥。与此同时，林业经济利益分配的非公平性成为阻碍林业可持续发展的重要因素。
（二）林权流转不规范，林农面临失地困境
集体林权制度改革后，面临的一个主要问题就是如何在产权明晰基础上实现林地的规模化经营和林地资源的最优配置。林权流转则是林业实现规模化、专业化经营的关键。然而现实情况是，单家独户的家庭承包经营仍是集体林地经营类型中最主要的经营形式。这说明，林权在现实的流转中存在一定困难。林权流转的原则是“依法、自愿、有偿、规范”，但目前我国还未建成规范有序的林权交易市场，这成为阻碍林权流转的最根本原因。林权交易市场的不规范、配置效率低下，使得林农参与林权交易成为一个高交易成本和低经济收益过程。面对这样的局面，如何建立一种长效、公平而又高效的林权制度无疑是其中的一个关键。
（三）利益分配机制不完善，制约林业可持续发展
林业发展的实现，不但要建立起有效的产权制度，还要建立合理的利益分配机制。我国的集体林权制度改革，通过落实经营主体的“四权”，正在努力形成一个产权清晰的产权制度。但是由于国家对采伐限额标准、生态效益补偿机制的不完善和不配套以及林业税费制度资金投入不足，林业产权改革还未形成一种合理的利益分配机制，从而制约了林业的可持续发展。限额采伐管理制度的初衷是保证森林资源的生态效益，促进林业经济的可持续发展。然而由于审批周期固定，导致采伐指标的分配不能根据林业生产的实际进行调整，而且采伐指标在经营主体之中分配也存在不公平性和随意性，使得部分林木不能及时采伐，使经营主体蒙受市场变化带来的巨大损失。
四、结论与政策建议
总体而言，集体林权制度改革对林业发展产生积极的效应。集体林权制度的深化改革，使林地、林木产权日益明晰，共有产权的弱化和私有产权的强化减少了负的外部性，农民的经营主体地位得以确立，收益权得到保障，经营风险降低，增加了林业投资的激励。同时，随着一系列新的改革配套措施的实施，这些都为新集体林权改革的制度安排提供了良好的运行环境。适宜的制度安排和良好的制度环境有效激励了各个林业利益主体，降低了林业经营中的交易费用，促进了资源的流转，提高了林业的经营效率，增加了农民、集体和国家等各方的收益，维护了生态稳定，是一个帕累托改进过程。
同时，我们应意识到，集体林权制度改革尚处于实践和探索阶段，制度设计、实施和监督的不完善影响改革进程，阻碍了改革目标的实现。在林改问题中，如何实现林地市场化流转是最为核心的问题。林权改革后林地细碎化状况普遍存在，通过市场实现林权流转达到林地规模经营，是资源配置优化的基本要求，也是林地经营中诸多利益关系和矛盾寻求平衡的需要。但是这种市场经济所要求的林区集体土地市场化流转配置，却在现实的林地流转过程中表现流转效率不高的弱市场化问题，如流转比例低、林地流转隐性化及林地流转封闭性、流转操作缺乏规范等。为实现林业规模化经营和林业产业结构提升支撑城镇化发展的双重目标，我们既不能脱离林业和林区经济社会发展的阶段性特征而人为地加速其进程，也不能忽视集体土地规范有序流转所需要的环境制度建设。因此，积极探索符合各林区产业发展的生产经营模式，建立和完善林业要素市场及相关制度是林权改革的重中之重。
参考文献：
1、卢现祥,朱巧玲.新制度经济学[M].北京大学出版社,2007.
2、刘璨.中国集体林制度与林业发展[M].经济科学出版社,2008.
3、徐晋涛等.我国集体林区林权制度改革模式和绩效分析[J].林业经济,2008(9).
＊本文属2009年云南省哲学社会科学规划课题：《云南省林地流转行为的调查与演技》（项目编号：HZ2009009）。
（作者单位：云南财经大学财政与经济学院）
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