国库集中收付对审计监督的影响及对策
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作者: 高英
摘要：国库集中收付使得财政资金的使用更加透明、规范，更好地发挥公共财政的职能作用。但审计发现其中仍然存在一些问题，如部门预算编制不真实、会计责任主体不明确、问题向下级单位转移等等。而且问题会更加隐蔽，使得审计的难度非但没有降低，反而更大了。文章从国库集中支付带来的变化、对审计监督的影响和审计对策三个方面，探讨审计人员应当如何适应形势、开拓思路，积极应对改革给审计监督带来的种种影响。
关键词：国库集中收付；部门预算；非税收入管理；会计主体
目前，我国正在进行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革。即国家将所有财政性资金统一收缴到国库账户或国库指定的代理行开设账户，同时将所有财政性支出资金通过同一账户进行拨付，使得国库集中收付在公共财政运行中兼有预算资金的保障、核算和监督三项职能。随着国库集中收付改革的逐步推广，势必对财政预算执行审计产生影响。作为审计机关应如何应对，是一个亟待探讨的问题。
一、国库集中收付制度带来的变化
第一，财政资金由分散管理变为集中统一管理。多地市已成立专门的国库管理机构和相应的会计核算中心，注销了各预算单位自行开设的银行账户，在财政收入上，实行管理与收缴相分离，变多头收缴为国库、银行统一收缴；在财政支出上，实行使用与支出相分离，变多层次分散、分期支付为集中支付。
第二，资金的拨付由间接拨付变为直接拨付。减少库款划拨中转环节，建立一个上下贯通的高效率运作的国库资金划拨系统，以使财政资金的划拨由现行的曲线型变为直线型。同时，在会计主体不变的情况下成立国库核算中心，使用计算机处理财政款项的拨付，加速资金划拨，保证各单位的正常运转和各项事业的顺利进行。
第三，预算编制由财政部门代编预算变为部门自编预算。各部门根据年度收支计划自行编制预算，向财政部门按用途提出用款申请，然后由国库集中支付中心对支出进行逐笔的核定，按实际支出数直接拨付供应商和劳务提供者。代编部门预算将不复存在。为使预算支出达到逐笔进行核定的要求，取而代之的是自上而下的部门自行编制预算。
第四，非税收入将由收支两条线管理变为预算内管理。多年来非税收入作为财政性资金，一直未纳入预算管理，而是由财政部门按照收支两条线原则，实行财政专户管理。但是，为了实现每笔经济业务均由财政部门从国库存款户中直接支付的目标，不久的将来，非税收入管理势必会全部纳入预算内管理。
二、国库集中收付对审计监督的影响
第一，部门预算监督缺位，影响了审计的完整性。随着国库集中收付改革的全面深入，部门预算对于国库集中收付制度的重要意义日益凸显。这些年来，审计机关往往把对财政预算的监督重点放在了预算执行和决算编制这两个环节上，忽视了预算编制这一基础环节，放松或放弃了对预算审计监督，导致了部门预算编制不真实或随意追加预算问题的出现，严重削弱了审计对预算管理的“钢性”约束力。
第二，预算内外资金分割管理，不利于对财政资金综合效益进行评价。从现有的国库集中收付改革来看，非税收入虽然通过收支两条线，实行财政专户管理，但始终游离于国库管理之外。对预算执行单位而言是收入再分配上留下的“自留地”，可以每年按比例和政策拨回一定的资金；对于财政部门而言是平衡年度预算的“蓄水池”，可以用非税收入来调剂预算内的资金缺口。非税收入敞着口子，未纳入预算管理给审计机关审计评价财政性资金综合使用效益带来了一定困难。
第三，预算单位会计信息被人为划分为两部分，造成会计责任主体不明确，经济责任难划分。多地市实行财政集中核算后，实际上从根本上改变了预算单位的会计主体，会计主体的管理责任和会计责任事实上已分别由财政和预算执行单位两个部分在履行，同时各预算执行单位自身还管理着一小部分“备用金”，又使得预算执行单位在一定资金使用范围内履行管理与会计双重责任，审计人员在划分经济责任时，不可避免出现了部门间相互推诿、责任划分不明的问题。另外，国库集中收付使得部门的全部资金分为两部分，只审计国库集中核算部分，无法全面掌握整个部门的财政资金使用效益，审计人员必须对国库、非税收入、预算单位自己核算的账目等多套账目进行审计，这给审计带来了很大的困难。
第四，财税库网与“金审”工程没有对接，事中监督不力。国库集中收付的一个客观要求就是实行财、税、库、行计算机联网。几年来，各地审计机关虽然加速了审计信息化建设，但总的来看，“金审”工程发展明显滞后于财政改革步伐，不能与财、税、库、行实现对接，对长期以来存在的财税库责、权、利不明，税务只顾完成上级下达的征收任务而不管入库如何；财政只注重资金的拨付使用，对税款征缴入库监管乏力；国库仅仅是协助财税组织税款入库等问题，审计无法实施有效地事前监督，弱化了审计监督的职能。
三、审计对策
第一，预算执行审计要由事后转移到事前，强化预算编制审计。财政预算是预算管理的起点和依据，是审计机关进行预算执行和决算审计的重要依据，财政预算的科学合理与否，对预算执行决算审计作用的发挥有着重要作用。各级审计机关应该将预算执行审计的重心前移，加强对预算编制审计监督，取得部门的支持和财政部门的理解和配合，逐步建立由财政、审计共同审核部门预算编制的机制，形成财政预算编制审计的“小气候”。
第二，预算执行审计的重点要转移到财政支出管理上来，弱化部门预算执行审计。一方面集中收付实行工资直达个人，政府采购支出直达中标供应商，建设资金直达项目承建商，减少了资金拨付中间环节，预算执行过程中存在的问题相应减少；另一方面通过国库集中收付改革，财政部门职能也从传统收支型财政向现代监督管理型财政转变。因此审计重点应及时调整到支出管理上来，审查预算编制方法的合理性，定额和标准的科学性，国库管理、政府采购、转移支付等内部控制健全有效性，促进财政部门形成一整套科学合理的管理制度和体系，强化财政监督管理。
第三，对预算执行单位审计目标要转移到支出效益的审计评价上来，量化行政成本。积极探索建立部门决算审签制度，要求预算单位年度财务报告都要经过审计机关审计，凡是纳入预算单位决算审签范围的单位，每年由审计机关利用预算单位的行政成本审计结果，对预算单位决算是否能公允地反映被审计单位的预算收支情况，预算收支是否符合国家的有关规定，相应的会计处理是否符合会计准则和制度以及年初预算是否科学合理签署意见。未经审计部门签署意见的，财政不得批复部门决算报告，下年预算也不能取得，这样就将审计作为预算管理的一个必要的环节。此外，还要有选择性地将社会关注的部门决算审签情况进行公告，增强对各部门预算编制和预算追加的透明度和预算执行的严肃性，促进加强管理控制成本，细化预算，实现财权与事权有机统一。
第四，审计信息化建设的侧重点要转移到“金审”工程上来，优化审计环境。对财政资金的管理使用实行及时、有效监督是审计的一个永恒主题，审计信息化建设也要服从和服务于这个中心。审计机关应积极争取地方人大、政府重视，利用国库集中收付改革契机，加快“金审”工程步伐，与财、税、库、行网络建设统一规划、统一投资、统一建设，实现多方使用，数据共享，既避免重复建设和损失浪费，有利于部门之间在行使监督管理职能时相互监督与制约，也有利于审计机关加强对财、税、库、行事前监督，发现问题及时纠正和督促整改，实现源头治腐。
参考文献：
1、王敏.国库集中收付制度研究广州[M].经济科学出版社,2002.
2、马海涛.国库集中收付制度问题研究[M].经济科学出版社,2004.
3、王朝才.国库集中收付制度的理论思考[J].财政研究,2001(1).
（作者单位：山东省青州市审计局）
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