矫正循环经济发展中“政府失灵”的路径探析
来源:用户上传
作者: 沈佳丽 郗永勤
摘要:从传统经济学观点来看,政府在循环经济发展中能够扮演调控人、公益人、管制人、仲裁人和守夜人的角色,但由于“政府失灵”的存在,往往导致政府行为的“不自觉折扣”,从而阻碍了循环经济的发展。为此,文章提出一些建议和措施,以矫正循环经济发展中的“政府失灵”。
关键词:循环经济;政府失灵;矫正
一、矫正“政府失灵”的理论分析
(一)政府再造
美国学者戴维・奥斯本与特德・盖布勒在《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》中提出的“再造政府”理论,为我们树立行政服务理念、创新服务机制、提高政府效率和保护公民权利提供了很好的思想支撑。立足我国国情,借鉴“政府再造”,努力塑造资源节约型政府是我国行政管理体制改革的必然选择。资源节约型政府是一种新型的公共管理模式,它是政府与资源关系的外在表现,要求政府完善对人力资源、财力资源、物力资源、信息资源和时空资源的管理。
(二)政府职能与政府责任
1997年,世界银行在以“变革世界中的政府”为主题的《世界发展报告》中,重新评价了政府和市场在促进经济发展中的作用,并提供了一个有关政府职能的矩阵。该矩阵指出:政府的“必要职能”是解决市场失灵和促进社会公平。而政府的“小职能”主要包括国防、法律和秩序、财产所有权、宏观经济管理和公共医疗卫生;“中型职能”包括解决外部效应、规范垄断企业和克服信息不完善等;“积极职能”则在于协调私人活动,促进市场发展和集中各种举措、再分配等层面。
登哈特提出的新公共服务理论对现代政府责任的定位有着重要启示。他的理论充分表明,现代责任政府理念在循环经济发展中起着重要的引导作用,要求有一个更为负责任的政府来推动循环经济的健康发展。
(三)政府在循环经济发展中的角色分析
政府在循环经济发展中的角色是由弥补市场缺陷或不足所决定的。这些角色的择取因时而异,有时会相互配合,有时则单独出现。这便要求政府需要有高度的宏观把握能力,适机择“角”。
第一,调控人。政府一方面通过经济政策、经济立法和行政手段来调控经济总量,以实现资源优化配置;另一方面则利用其在信息方面的优势,制定循环经济发展规划和产业政策,来引导微观经济主体的经济行为,促进循环经济的健康发展。
第二,公益人。一是建立合理的产权制度、生态补偿机制,提供公共物品和准公共物品,保护有效的外部效应;二是通过法律法规来制止垄断行为,保证微观主体竞争机会的平等,防止由于无序市场原则对公共利益造成损害。
第三,管制人。对经济主体的活动进行某些限制和规定,以防止自然垄断、过度竞争、资源浪费和环境污染。政府应把循环经济发展纳入公共管理范围,成为发展循环经济的制度与规则的设计者、法律法规的执行者和市场行为的监督者。
第四,仲裁人。超越于各经济主体之上,从而协调、处理经济主体之间的利益冲突。当循环经济市场主体的利益发生冲突且难以化解时,政府应根据既定的“游戏规则”,用手中公正的刃剑加以裁量。
第五,守夜人。对循环经济发展过程中存在的违法行为进行处置,以维护市场运作的正常秩序。
二、循环经济发展中“政府失灵”的主要表现
(一)政府调控作用缺位
第一,制约和规范循环经济主体行为的相关法律法规的运作机制不健全。虽然近年来我国相继制定了《节约能源法》、《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》和《循环经济促进法》等法律法规,但其实施仍需要一个较长的适应阶段,有些条例的具体适用范围仍需要在实践中检验。
第二,引导和推进循环经济主体行为的行政执法运作机制不完善。当前,我国环保部门监管和处罚力度仍然不足以规范企业的废弃物和污染排放行为,税收部门对废弃物排放所征收的处理费用偏低,调控部门对循环经济基础设施和能力建设的管理仍十分薄弱,经济部门对园区和企业的管理缺乏形成科学的产业链动态体系,统计部门掌握的循环经济发展指标和数据仍不够完整,科技部门促进科研成果转化为直接生产力方面的职能仍有待进一步强化等。
(二)政府调控方式失灵
第一,政府调控过程中的局部性战略偏倚。一些循环经济政策仍未细化,与财政、金融和产业等政策不尽协调,配套措施不够完整,导致一些地方按照部门利益和业绩需要“有选择”地执行某些政策,不良政绩观严重干扰了相关政策的实施,重经济增长、轻环境保护等问题仍然严重存在。同时,现有国民核算体系和政府绩效考核仍缺乏对生态环境、资源节约层面的关注,致使个别官员为了追求经济利益和政绩而不惜牺牲资源和环境。
第二,尚未形成有效的投融资机制。有些地方虽有循环经济发展项目,但却缺少持续的资金供应链,无法按调控要求完善相应的基础设施和能力建设。加之产权交易市场发育不良,交易费用过高使政府经济手段的运用受到限制;对循环经济主体的激励仍然不够,企业投资开发稀缺资源替代品的动力明显不足,许多企业以低成本获得矿产资源开发权和污染排放权,使得循环利用资源缺乏价格竞争力,一定程度上损害了循环经济发展的宏观经济基础。
第三,对稀缺资源的调控失灵。近年来我国自然资源稀缺性不断上升,价格依旧十分低廉,不能反映资源的真实价值和稀缺程度,致使资源的种种滥用行为难以得到有效遏制,直接影响了企业开展循环经济的积极性,资源利用效率难以有效提升。比如水价方面,我国与发达国家相比,仍处于偏低水平,加之供水价格结构不尽合理,存在重供水、轻污水处理的倾向,导致其稀缺效应没有反映出来。企业用水成本过低,与其花钱对废水进行处理回用,还不如从市场上直接购买,致使企业缺乏循环用水的积极性。
(三)政府调控“雷声大、雨点小”
第一,政府拟树立典型企业,企业被冠以“循环经济标杆”标签后大力开展循环经济。但环保资金投入虽带来环境和社会效益,却增加了企业生产成本,加之工业环保所需资金巨大,到后期企业往往将示范工作视为一种负担,缺乏内在积极性。“运动式”的示范工程,使得政府部门往往只注重前期工作,忽视对企业中期运作的监督检查和实施效果的有效评价,由于缺乏一定的技术指导和资金支持,企业热情日见削减,最后甚至不了了之。
第二,目前我国部分工业园区存在着先天不足、后天发育不良的现象。首先,不同园区由于自身的经济基础、资源条件、产业布局不同,先天上就有弱势,持续创新与改造的内生动力不足;其次,政府对园区“揭牌建园”后的实际运作重视不够,园区组织机构尚未健全、资金链条不完整以及互惠互利的共识仍未达成,直接导致一些项目在得到批复后,由于种种原因未能开展实际工作,建设项目被搁置,久而久之便成了“纸面工程”。
(四)政府权力寻租
第一,自然资源价格机制的扭曲。就目前情况而言,许多自然资源的价格都变相地受到地方政府的控制和干预。就拿土地价格来说,由于受政绩观的影响,政府滥用手中的行政权力低价出让土地,肆意扭曲土地资源价格,导致在工业用地上产生很多价格战争。加之我国长期遗留下来的深层次体制问题,各地的工业企业成为当地政府重要的财政来源,很多面临改造或需要淘汰的企业与政府的财政命脉息息相关,政府对其实际效果“又爱又恨”,利益难以割舍。
第二,管理机制漏洞引致的寻租。一些部门监管工作机制不健全,责任落实不到位,监管职能缺位与“权力寻租”直接挂钩。比如在处理污水事件时,有些环保部门与当地企业“关系密切”,当媒体揭露某些企业的违规排放污水时,一些地方环保部门虽公开表示将事件彻查到底,但实际行动却不尽如人意。
三、矫正循环经济发展中“政府失灵”的对策探究
(一)转换政府角色,转变政府职能
政府在循环经济发展中,既负有调控和引导的责任,又承担着政策、信息、人才、技术和资金等方面服务和扶持的义务,因而政府职能的转变关系到宏观调控能否顺利收效。政府应当对其内部管理体制进行改造,精简机构,健全科学的工作程序和人才选拔制度,不断提高工作效率和决策能力,增强政务的公开度和透明度。同时,应在科学发展观的指导下,从“管制型”向“服务型”进而向“资源节约型、环境友好型”政府迈进。
(二)明确调控目标,量化调控指标
各级政府部门应当根据不同经济发展阶段设定不同的调控目标,并明确调控可承受的区间,用量化指标评价的方式考量循环经济发展的成果,并充分考虑到指标设计的科学性和可操作性。同时,各部门间应建立起统一的物质流动态数据库,包括区域、城市、产业集群、工业园区发展循环经济的直接成本、间接成本、节能减排、资源再生利用、节水、节地、节材数据、项目研发的投入-产出比率、社会活动动态指向等,以保持宏观调控目标、调控时空点的一致与连贯。
(三)理清部门职责,理顺利益关系
建立合理的政府组织体系,使政府各部门明确自身责任,按职责分工,依法办事,统一协调,密切配合。计划部门充分运用产业、资源价格和金融财政政策等宏观调控手段,逐步引导循环经济市场结构的调整与优化;经贸部门负责编制循环经济重点行业、重点领域的技术导向目录,分层次制定工业、农业、服务业等不同产业发展循环经济的指标体系和管理标准;环保部门完善环境预警系统、环境应急响应系统、环境修复系统等,严格执行环境影响评价和“三同时”(同时设计、同时施工、同时投产)制度;质监部门加快节能和清洁生产标准化修订工作,加大对节能、节水、节材、环保产品质量的监督检查力度,并及时通过网络媒体等方式公布质监情况;科技部门加大科技投入,支持循环经济共性和关键技术、延长产业链和相关产业链接技术的研究开发,支持各层级的可持续发展实验区建设,促进科技成果转换为直接生产力等。
(四)合理确定调控力度,改革政绩考核方式
循环经济的推进需要依据经济发展规律,任何逆规律而行的调控方式都不能取得良好的收效。因此,宏观调控需要有高度的预见性,在对循环经济发展现状、实施阶段、存在问题及原因分析等情况详细了解的基础上,把握最佳时机,掌控调节力度。及时矫正不良的政绩观,用“渐近、渐变、渐行”的思想指导循环经济发展,正确处理长期利益与短期利益、全局利益与局部利益的关系,促进经济社会逐步通向绿色、环保、低碳、节约之路。
(五)严格界定责任,落实追究制
在责任政府视角下完善行政问责体系,确保行政官员对服务行为负责,明确应负什么责,懂得该如何来负责。首先,在由各职能部门组成的常设性循环经济发展工作机构的统一指导下,计划、经贸、环保、质监、财政、科技等部门各司其职,加强协作,密切配合;其次,各职能部门以“责任追究制”落实各自责任,构建发展循环经济的目标考核体系,并对目标进行逐级分解、层层落实;再次,加强督察与惩戒,定期深入企业、园区检查,及时发现和解决经济运行中出现的新情况和新问题,并依法严格追究主体责任。
(六)强化中介作用,推进第三方组织建设
目前,部分行业协会仍依附于某个政府部门,还未实现真正意义上的独立,因而不能及时反映企业的情况、真实代表企业的声音。因此,要进一步强化中介作用,积极推进第三方组织建设,加快搭建企业与政府间沟通的桥梁。推进第三方组织建设,可以采用“政府补贴、签定委托协议”等方式,提供企业与政府沟通的平台,使其既有法律效应、又有政策支持,既防止政府与企业间的利益勾结,又能矫正循环经济发展中的不恰当行为。
参考文献:
1、靳永翥,杨道田.“政府再造”理论及其于中国改革适用性的理性思辨[J].云南行政学院学报,2009(6).
2、赵建国.政府经济学[M].东北财经出版社,2008.
3、丁煌.西方行政学理论概要[M].中国人民大学出版社,2003.
4、郗永勤.政府经济管理[M].经济科学出版社,2006.
5、李云燕.循环经济运行机制――市场机制与政府行为[M].科学出版社,2008.
6、李仕林.中国水价的喜与忧[DB/OL].中国水网,2004-04-04.
*本文系国家社科基金项目《支持发展循环经济的机制和政策研究》(项目号:09BJY042)的阶段性成果。
(作者单位:福州大学公共管理学院)
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-434074.htm
