我国财政支农政策存在的主要问题和对策
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作者: 武青海
摘要:文章以改革开放以来农民收入增长为基础,剖析财政支农政策存在的问题,最后结合我国国情,提出了具有较高操作性的促进农民收入增加的具体财政政策措施。文章认为我国财政支农政策应该从加大财政支农力度、调整财政支农结构、重点支持农业基础设施建设、创新财政支农机制、落实各项民生政策的保障机制等方面进行改革。
关键词:财政支农政策;问题;对策
一、财政支农政策背景
农业是国民经济的基础,是关系国计民生的重要产业。改革开放以来,中国经济快速增长,农业和农村经济发展也取得了巨大的成就,然而随着制度变迁带来的增长效应的逐渐减弱,我国农业和农村经济的发展开始面临许多难题,严重地制约着我国国民经济的协调发展。要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路,建立以工促农、以城带乡长效机制,形成城乡经济社会发展一体化新格局。坚持把发展现代农业、繁荣农村经济作为首要任务,加强农村基础设施建设,健全农村市场和农业服务体系。加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全。
我国作为人口大国,农业的基础地位不可动摇。且随着人民生活水平的提高及城市化进程的不断推进,对农产品的需求高速增长,要求农业生产的快速发展。同时,全面建设小康社会也要求城乡经济的协调发展,这些都对农业和农村经济的快速发展提出更高的要求。
从经济发展的角度分析,一个可观察到的经验事实:伴随一国由传统农业社会向现代工业社会的转变,各国政府普遍实施农业保护和农业支持政策。日本于20世纪50年代末、60年代初实行农产品保护政策;韩国也于20世纪60年代末开始实施农业保护政策。中国进入20世纪90年代以后,经济发展水平已大致相当于日、韩经济转型时期的水平,因此,有必要适时调整农业政策。
二、我国财政支农政策的问题
财政支农政策从总体说对我国农业增长,农民收入的提高起到了积极的支持作用,提高了我国农业的生产率和竞争力,改善了农业基础设施瓶颈制约的状况,增强了农业抵御自然灾害的能力,加速了农业的现代化进程,对于维持农业的可持续发展和增加农民收入起了重要作用。但是也存在许多问题,既有财政支农支出总量不足即规模问题,也存在结构和管理体制的问题。规模问题自改革开放以来因我国财力制约等因素一直存在,结构和体制问题因时间段而异。这些问题制约了农村和农业的发展,影响了农民收入的提高。
(一)财政对农业投入不足
改革开放以来,我国财政支农绝对量一直处于上升态势。从1978年的151亿元增加到2004年的1500亿元(中央财政)。但是财政支农在政府财政支出中的比重却相对下降。从1978年至今,财政支农总体规模不断扩张,但财政支农支出占财政总支出比例不断下降。
(二)财政支农结构不合理
财政支农结构不合理主要体现在以下几个方面:
第一,财政用于生产性支出比重下降,而用于各项事业费的支出比重上升,各项事业费支出比重基本维持在70%左右。
第二,财政支农重点不突出,农民增收不明显。在当前财政较紧张的情况下,没有把促进农民增收的农业和农村基础设施建设尤其是农民可以直接受益的中小型基础设施作为重点,没有加大对农村科研、基础教育、社会保险等农村公共品的支持力度,而是有些撒胡椒面现象,流通、消费、价格等,什么地方都给一点,又什么地方都不多。
第三,国家每年用于农业科研和农村社会发展的投入少。目前每年用于农业科研方面的投入为60多亿元,仅占农业GDP的0.4%。
(三)农村税费改革不彻底
第一,新的税费改革没有考虑基层政府的利益及财政的可持续性。税费改革强调了减少税负的绝对水平,却没有充分考虑建立健全地方公共财政体系,并为农村公共产品供给建立充足、高效的融资渠道。没有充分考虑到目前农村整体宏观经济发展的需要。
第二,新税制改革忽视了上级政府管制的实施在农村税费问题上的作用。
第三,新的税制设计没有充分考虑,甚至是忽视了农民负担的累退性越来越强是构成农民负担的主要原因,却把农民负担问题看成是一个降低平均税负水平的问题。
(四)财政支农资金管理体制不完善
第一,目前我国财政农业支出实行分级管理。政府对农业的投入渠道较多,农业财政支出划分各部门管理。资金部门分割严重,有限的资金不能形成合力。
第二,政府财政支农资金监督机制落后,资金使用效果差。
第三,在支农支出职责划分上,中央与地方划分不清,造成财政支农高度依赖中央而地方对农业投入严重不足。
三、改善我国财政支农政策的对策
(一)加大财政支农力度
近年来,党中央、国务院制定并出台了一系列强农、惠农政策,按照“切实加强农业的基础地位”的要求,各级财政部门认真贯彻落实,不断加大投入力度,有力地支持了农业和农村发展。特别是先后实行了以“四取消”和“四补贴”为主要内容的直接惠农政策,农村路、电、水、气和教育、医疗、低保等民生问题得到改善。随着财政支农力度的不断加大,既办了许多长期想办没条件办的难事,又干了一些以往应干没能干的好事;既做了一些农民当前关切、受益直接的事,又做了一些“管长远、打基础”的事。2003年以来,我国连续4年粮食增产、农民增收,不仅持续时间长,而且增产增收幅度大。这几年是改革开放以来农业得加强、农村得发展、农民得实惠、党和政府得民心的“黄金发展期”。但是,“三农”工作仍然面临许多新情况、新矛盾、新课题,解决“三农”问题还有很长的路要走,财政支农更是一项长期的任务。要进一步突出财政支农投入的重点。要根据保障主要农产的基本供给和增加农民收入的需要,进一步增强财政支农投入的针对性和有效性,向生产区和优势特产区倾斜,向生产性措施倾斜,尽快形成有效生产能力,加快构建财政支农的长效机制。
(二)调整财政支农结构
第一,调整原则。现行财政支农政策在支持范围、支持对象、支持力度上均难以适应现阶段农业发展的变化,不能满足社会主义市场经济条件下公共财政支农政策运作的要求,应进行有针对性的调整。在财政收、支的分配上应遵循以下基本原则:一是公共性支出原则;二是市场化、商品化的原则;三是财力集中的原则。针对现行财政支农政策导向不明确、支持项目多、资金散、效益差的状况,今后在财政支出分配上要坚持保证重点、压缩一般、集中财力、增大力度的原则,调整支出结构,形成支农资金合力。今后财政支农政策应体现依靠科技的原则,重点扶持品质优良、效益显著、高科技含量、高附加值且具有可持续发展能力的农业示范项目,以发挥财政资金导向作用。
第二,财政支农政策应本着“减收”、“增支”的思路进行调整。一方面,在财政收入分配上,实行低税率政策,推进农村税费改革,理顺农村公共分配关系,切断各种向农民乱集资、乱摊派、乱收费渠道,切实减轻农民负担,提高农业的内部积累;另一方面,在财政支出分配上,应从国家提供公共产品的角度搞好产业定位和体制定位,做到支持范围、支持环节和支持力度到位。
(三)重点支持农业基础设施建设,实现农业可持续发展
农业基础设施薄弱,尤其是水利设施陈旧老化,抗御自然灾害能力不强,是农业生产的主要制约因素。为此,要从增加公共性支出角度出发,加大对农业基础设施及生态环境保护建设的财政支持力度。继续扩大对农村基础设施建设的投入规模,重点支持小型农田水利设施建设、大型灌区节水改造、堤坑和危险水库治理等工作,改善农业生产条件;加强耕地质量建设,增加对中低产田和高标准农田建设的投入。进一步加强农村生态建设,继续实施生态公益林和速生丰产林等重点工程,加强林地、湿地和森林资源保护管。通过加强农业基础设施建设,优化生态环境,提高农业的综合生产能力,实现农业的可持续发展。
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(作者单位:山西西山煤气化有限责任公司)
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