乡村公共产品供给来源调查报告
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作者: 蒋得兴 陈雨婕
摘要:20世纪80年代,国家全面推行家庭联产承包责任制,原有的高度集中的人民公社体制解体。国家力量的退出,乡村公共产品供给来源成为一个难以解决的问题,乡村建设出现真空地带。农民自治能力的提升,为乡村公共产品供给提供了一条路径,但却增加了农民负担。村庄中有才能的人外出求学、从政,出现了“第三种力量”,在这种力量的大力支持下,乡村公共产品建设出现了新形势。但是,在几种力量的介入下,乡村公共产品的供给仍然存在很多问题和困难。
关键词:乡村公共产品;国家力量;村民自治;第三种力量
一、研究缘起与研究设计
关于公共产品概念的理论,很多学者已有所研究。公共物品是私人市场难以提供的物品,因为存在搭便车问题,搭便车者是得到了一种物品的利益但避开了为此付费的人。于是,公共产品必须由公共服务机构提供。史卓顿和奥查德认为公共产品是具有非竞争性和非排他性的物品。乡村是一个社区共同体,所以,乡村公共产品(如乡村公路、水利、学校、用电、通讯等)同属于公共产品的范畴。本文所指出的乡村公共产品属于狭义的范畴,基础设施建设主要包括道路、供电、供水、通讯、基础教育等。
目前许多乡村建设学者对乡村公共产品的来源都有研究。比如于建嵘用“集权式乡村动员体制”解释人民公社时期的乡村公共产品供给。但是这种特定的乡村公共产品供给模式是以强有力的国家政权力量为基础的,在国家力量不足的情况下,这是一种不可取的供给模式。改革开放新时期,罗兴佐教授在研究荆门村庄水利建设的调查中得出结论:市场化取向的水利体制改革,在盘活已有资产、激发民间的水利投资热情方面,的确起到了积极作用。但准公共产品(比如乡村公路等)并不能产生直接的经济效益,使得这类公共产品供给陷于困境。
基于上述考虑,本文运用社会学实地研究方式进行研究设计,选择广西桂林市灌阳县数个自然村的公路建设、桥梁建设为研究对象,通过参与观察,深度访谈收集资料,运用理解方法分析资料,从而对乡村公共产品供给来源问题做出解释和回答,为新农村建设的有效进行提供一定的借鉴和启示。
二、新农村建设及公路桥梁建设概况
笔者所调查的新卫村是一个标准的农村,它位于广西桂北灌阳县。在籍人口3840人,本村有九个自然村,零散分布于山区中,大则有700人-800人,小则有100多人。据县政府调查统计,本县2007年农民人均收入3410元,而本乡收入处于中等水平,新卫村村民收入处于本乡的中等水平。新卫村的居民收入存在两级分化的格局,靠近省级公路的自然村收入较之远离公路的自然村高。
通过对新卫村下塘屯、陈家屯、下刘村地灵屯的村干部、负责项目建设的负责人村民的访谈了解到以下概况:一是2007年,新卫村下塘屯开始建设一条水泥公路。村干部和村中的能人组织建设公路,成立了公路指挥部,专门负责工程建设。新卫村下塘屯有一位在自治区林业局担任办公室主任的高官(现为广西壮族自治区林业局退耕还林工程总工程师)。县林业局向自治区林业局上报了一个数百万的项目,项目获得批准后,县林业局通过节约项目资金的方式抽出一部分资金,从而获取公路建设资金。现已有十万元到位,此十万元用作从下塘屯到钟家屯的约600米道路所占用农田和耕地的补偿金和挖掘机工资。二是2008年,新卫村陈家屯计划在本自然村田地集中之处修建道路,方便水稻运输。他们预算约十万元,面临的主要问题是十万资金的来源。曾经有人向乡政府打报告,请求下拨一部分资金,但乡政府回复:财政有困难,但承诺供给一定量的水泥。而后,村民主要领头人召开村民代表大会,经过村民代表大会讨论,一致通过并规定本屯村民按照人头集资。村民集资的四、五万,村民捐款四、五万元,共有八、九万。村干部和村中的能人组织建设公路,成立了公路指挥部,专门负责工程建设。
三、微探现实生活中乡村公共产品供给来源
下文将公路建设、桥梁建设作为研究对象,以公共产品供给的资金、劳力和部分物资作为研究的重要载体,将其分为三部分:国家力量、村民自治、第三种力量,以此对现实生活中的乡村公共产品供给来源展开探究。
(一)来源之一:国家力量
笔者以时间为纵向线索来探讨国家介入给乡村建设所带来的效果,阐述乡村公共产品供给来源的形式主要是资金和组织劳动力。运用西部的代表村庄现实状况论述国家力量的介入这种方式具有很大的缺陷,这与地方政府的财力有着紧密的关系。
国家力量单一化介入。人民公社时期,政社合一的高度集中的权力与集体所有制相结合,为传统体制提供了史无前例的动员能力。在这一时期,国家对乡村的控制力到达空前的程度,能够在很短的时间内,以最快的速度组织一支强大的建设队伍。新卫村有一水库,大约有1000多亩的水域面积。当时,新圩公社(新卫大队属于新圩公社)召集几千人经过几年的奋力建设将塘坝垒高,拓宽塘身,挖深塘底,修建排洪渠、灌溉水渠。塘水可以灌溉到几千亩的水稻田,同时也能养殖鱼类。在某种程度上,得出这样的结论:这一时期,国家力量的强力介入对大规模的乡村公共产品供给产生了显著作用,并对乡村的生产、生活起到了积极作用。
绩效退化的国家力量。20世纪80年代,随着农村改革的推进,全面实行家庭联产承包责任制,人民公社体制宣告解体。在这种“国退民不进”的特殊时期,农村社会一度陷入了无组织、无管理、无秩序的混乱状态。“国退”正是多种基础的丧失。农村原来高度集中式的权力组织机制,变得乏力,失去了大量动员乡村劳动力的权力基础。随着“拆社并乡”的推进,原来的政社合一的组织转变成为村民自治委员会,实质上,是一个无权无力的自治组织,这使得乡村建设缺乏过去的动员组织基础。被新中国的集权式乡村动员体制所代替的绅士治理模式经过几十年的改造,已经非常弱化,依靠绅士声望治理乡村的模式已没有生存土壤,笔者将其称之为声望权力基础。随着户籍制度的松动和市场经济的深入发展,大量的农村劳力外出务工经商,被称为“农民工”,农村的精英大量流失,留守在农村的是妇女、小孩和老人(被称为“386199”部队),农民劳力基础乏力。随着1994年的财政制度改革推进,县级财政无力承受庞大的乡村公共品建设,乡村公共品供给呈现乏力化和僵化的局面。
作为国家级的贫困县――灌阳县对乡村公共产品的供给问题只能“望路兴叹”了,于是国家介入已成为一句空话。2008年,新卫村陈家屯计划在本自然村田地集中的地方修建道路,方便水稻运输,预算约十万元。但他们面临的主要问题是十万资金。曾经有人向乡政府打报告,请求下拨一部分资金,但乡政府回复:财政有困难,但承诺供给一定量的水泥。
在调查中,政府迫于财政压力未能供应该自然村一定的资金支持。有村干部向乡政府打报告请求给予资金支持,但乡镇府只承诺给一定数量的水泥,关于资金,乡政府表示无能为力,只能村民自行解决。村民为政府公共服务的缺失而买单,从而加重了村民的负担。
(二)来源之二:村民自治
笔者在本文中提出的村民自治仅仅指自然村内部的村民自治。现将自然村内部的村民自治运作模式作如下介绍:
1、村民自治行动之目标
村民自治行动的目标是方便村民生产、生活,为村庄发展提供更良好的条件。以下是个村庄建设公路的具体目的:陈家屯――为子孙后代,为了有个好名誉,为了种田方便;下塘屯――方便村民出行,方便运输,“当官的”驾车回来方便。
2、村民自治能力的提升――工程建设
工程建设组织机构:工程建设呈现出相似的组织形态,即有一定的领头人员,或村干部,或村庄能人,来组成一定的临时机构,指挥全部工程。下塘屯和陈家屯成立公路指挥部。指挥部全权负责整个工程的进展,并互有分工。
资金来源:筹资、捐款、本屯集体资金、政府资金;陈家屯:集资四、五万,捐献资金四、五万,乡政府的水泥;长渡屯:出卖集体土地使用权十万、群众集资五万左右、村集体的鱼塘(月塘)承包钱约三万。
3、村民自治之“双结合”绩效
第一,农民。农民原子化是在家庭联产承包责任制落实之后,以家庭为生产个体单位为理性算计各自利益的乡村形态。形态的三种表现:生产个体化;乡村利益格局的多样化;青壮年大量外流带来的空巢化。随着农村改革的推进,家庭联产承包责任制的全面实行,村民自我组织生产,自负盈亏。分田到户的生产方式,使得生产个体化程度加深;乡村利益格局的多样化即一部分农民认为在具体的现实经济利益分配中存在不公平情况,他们会强烈要求重新分配。如果得不到满足,他们就会发动其家族或家庭成员对工程百般阻难,与负责人商讨重新定价、骂叫、甚至以死相逼。在下塘屯建设公路时,就有一户调整他们土地价格,理由是公路经过的土地是用来修房子的,不是一般的田地。其实每个村民都明白:田地的价格7000元/亩,而宅基地的价格是10000元/亩,3000元的差价!同时村民也存在一种“钉子户”的意识,用他们的话说“这些钱是国家的,国家那么有钱,多我这几个钱有什么关系?”;青壮年大量外流带来的空巢化现象是指大量农民工外出经商务工,家庭中的男性劳动力外出打工,或家庭中夫妇共同外出,或夫妇携带自己的孩子全家外出。
第二,乡村建设精英。村委会人员威信权威的丧失;村委会人员过少,不足支撑整个村庄(包含9个自然村)的所有事务。于是,本自然村出现了一批活跃于本自然村事务的积极分子。笔者将其称为乡村建设精英。积极分子既包括本村庄的经济能人,也包括活跃于村庄内的政治分子,也包括一些有能力的有家族势力的村干部。由这两部分人组成项目指挥部,实现了重组领导班子,并各自有分工。下塘屯的指挥部由五人组成,分管资金保管、劳力组织、账目管理等。
第三,“双结合”的绩效。在一定条件下,村庄内的精英们社会整合分散的农民。整合的主体是上文所说的村庄积极分子即村庄精英。整合的客体是本区域内的“原子化”的农户。即使是原子化的农民,社会整合也是存在现实的可能性的。一是农民是理性的经济学家。农民是理性的“经济人”,他们会计算此工程所带来的福利:修建好公路之后对大家都有益处,方便大家,同时也方便自己。他们会为村庄的公共事务建设做出让步和奉献。二是村庄精英的影响性作为。新卫村陈家屯道路建设中得以体现,主要负责人、总指挥部拥有一家米粉厂,在全州县保险公司参股份,拥有一辆大货车,具有一定资产,在外面人缘关系好,乐于关心本屯事务,在本村庄中享有一定的威信。组成领导班子,召开村民代表大会(主要是留守人员参加),经过村民代表大会讨论,一致通过并决定本屯村民按照100元/人集资。他们动员本村村民捐款(其中包括在外面打工的村民,或较为富裕的村民),总共四、五万元,加上本村村民集资的四、五万,大概有八、九万元。成立四人“公路指挥部”,负责对路线的规划,田亩占用和补偿,雇请挖掘机等事宜。与被占用的农户协商好后,在一天内就将一里路的路基挖好,后期工程也在进行之中。
“能人治村”,要让能人有一定权力资源去领导村庄建设,依靠权威人士汇集、整合较为松散、原子化的农民资源。采取农民最大程度参与方式,充分调动农村各种资源才能产生良好绩效。乡村公共产品来源于村庄自治能力提升,乡村内部资源得以整合所取得的有效结果。乡村自治运作方式给乡村建设提供新天地。
(三)来源之三:第三种力量
第一,“第三种力量”的引入。罗兴佐教授的“第三种力量”论述:在村庄治理中,存在着明显的两种力量。第一种是来自国家的,这种力量在人民公社时期成为村庄治理的主要力量;第二种力量是源于村庄自身的,推行村民自治,这种力量得到了国家的鼓励。其实,除这两种力量外,还有在家成长起来的现于国家行政事业单位工作的人(村庄人称之为“在外面工作的人”)对村庄事务的关切,他们构成了村庄治理的第三种力量。在笔者所调查中几个自然村中存在普遍的“第三种力量”。
高考升学、参军复员军人转业、村干部迁升公务员,是改变农民身份的重要途径,通过这三种途径改变农民身份的人员很可能成为第三种力量的来源,进而对乡村建设产生很大影响。其中通过高考升学的农村大学生是这种力量的主力军。笔者认为,本区域内始终存在向上的社会流动现象。在村庄里流传着“兄弟同科”的佳话,据说是在清朝嘉庆年间,兄弟俩考取进士,并刻碑铭记。自1978年恢复高考后就有数十位农村学生考取大学,他们在自治区林业局、南宁海事局、桂林市公安局、灌阳县法院、灌阳县司法局、新疆科研机构工作等,并在各自的岗位上和领域内有所成就。这对具有“熟人社会”的农村而言,给村民的榜样作用是极为显著的。每年都有一定数量的农民子弟考取大学,这必然成为建设乡村的力量。中国的乡村是一个文化共同体,它承载着长久的历史文化沉淀,因此“第三种力量”的形成与村落悠久历史文化背景,及其传统村庄的生活和生存逻辑息息相关。从另一个角度来看,在外工作的人员都是有很高的知识文化水平和对家乡有感情,在家乡还有自己的亲人。这也使得在外工作的人希望自己作一些对自己村庄有益的事情。这时“第三种力量”的介入给村庄的治理和建设带来了契机。
第二,“第三种力量”的绩效。掌握实权的公务员身份的“第三种力量”对本村庄的影响力更强,因为他们能够通过自己的正当权力通过合法渠道获取国家资金来为服务于村庄。少者有几万资金的项目,多者有几十万甚至上百万的项目。这些对本村效能是显而易见的。所以,第三种力量成为乡村建设中的难能可贵的而举足轻重的力量。另一类人员,不能通过引进资金为本村庄服务,只能通过自己的力量做出一定的贡献,比如直接捐款。新卫村下塘屯有一位在自治区林业局担任办公室主任的高官(现为广西壮族自治区林业局退耕还林工程总工程师),通过县林业局上报一个数百万元的项目,县林业局通过节约项目资金的方式抽出一部分资金,从而获取公路建设资金。在家中务农的两个哥哥在这次公路建设中自然成为了总指挥,主管资金的使用。在新卫村陈家屯道路建设案例中,村民动员“庄里的庄外人”捐款。其中一位在新疆搞科研的“村庄的村外人”捐款一万元,村民对此人津津乐道,赞赏有佳。宗族的“复兴”作为一种新的文化创造正在被纳入改革开放的大潮之中,被人们赋予新的意义。这些新的意义包括乡村治理等的宣传。
第三,反思“第三种力量”。在本次调查中,此种力量表现出如此地积极和活跃,对乡村建设大有裨益。但应该清醒地认识到“第三种力量”具有一定限度,不可能从根本上解决乡村建设中的公共品供给问题,全国七十多万个行政村并非所有的都拥有强大的“第三种力量”。此种力量的子女长期在外生活对本村庄缺乏了解和感情,如果第一代的这类人员因故不在,那么这种非制度性的力量因多种原因最终走向瓦解和消亡。
四、结论与对策探讨
本调查试图运用实证方法来说明和论证现实生活中的乡村公共产品供给的方式和来源,以政府、村民自治、第三种力量的“三位一体”的乡村建设模式是所调查的乡村公共产品供给的真实写照。就乡村公共产品的非排他性和非竞争性的属性而言,必须由国家提供。但是不排除社会参与,社会参与,农户已成为农田基本建设末端的主要投入主体;在村庄内部和外部跨村庄道路和水利工程建设、农村教育发展等方面,村庄成为投资主体,其作用不断加强;社会出资人在农村公共产品生产和建设过程中的作用越来越大。
(一)国家力量介入才是乡村公共产品供给的支撑力
国家具有强大的财力,方可支撑起乡村公共产品供给,国家可制定一定的计划内和计划外预算,为乡村公共产品提供保障。与此同时,国家发挥其积极作用,调动乡村各种积极力量,化解各种矛盾,为乡村建设提供基础保障。
(二)完善基层村民自治制度
加强行政村内部的自然村或生产小组的临时性组织的管理,以杜绝贪污、挪用资金等问题。加强基层组织领导班子的再造,组建临时性的领导班子,有利于提高其在群众中的可信度。充分采取多样化手段动员农民,使之理解和支持乡村事务。增加村集体的经济力量,为乡村建设提供一定的资金保障和支持。
(三)充分和合理利用第三种力量,培养第三种力量
第三种力量的出现和发展说明,村落文化仍在延续,因此需要成分利用血缘和友情等社会关系,加强与第三种力量联系和沟通,使得“第三种力量”有效长期存在。同时,特别关注青少年中的优秀者,在他人有困难时及时伸出援助之手,建立一种亲情和爱心关系,培育第三种力量的成长。
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*本文属2009年度西南政法大学本科生科研训练创新活动专门项目;项目编号:09xz-bzx-124。
(作者单位:西南政法大学政治与公共事务学院)
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