基于SCP的自然资源价格规制分析
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作者: 李旭颖
摘要:在自然资源法律体系下,政府规制给定了自然资源价格市场化过程中自然资源价格形成的基本框架。通过进入规制的放松,激活自然资源产业的可竞争性,通过价格规制和社会性规制的共同作用,进行自然资源市场化价格形成的路径选择,从而促进我国长期依赖低廉能源价格体系的经济增长模式的转变。
关键词:自然资源;市场化;价格规制;产业结构;竞争
自然资源是人类生产资料和生活资料的基本来源,辞海的定义为:天然存在的自然物如土地资源、矿产资源、水利资源、生物资源、气候资源等,是生产的原料来源和布局场所。可以看出,作为自然资源必须同时具备自然属性和经济属性。
长期以来,我国能源价格并没有真实地反映自然资源的稀缺程度、市场供求关系,也没有解决采掘生产对环境造成的损害、当期利用和可持续发展、合理补偿和代际公平等问题,客观上鼓励了粗放型经济增长方式,使提高能源利用效率失去内部动因。十七大报告指出,要进行自然资源价格改革,使自然资源价格市场化,能够反映基本的供求关系。自然资源价格市场化一方面可以合理促进能源消费需求增长、能源消费结构的转变,促进企业以提升技术水平、提高生产效率为长期发展战略,促进我国经济增长模式的转变;另一方面政府规制下的自然资源价格市场化可以防止自然资源价格短期上涨过快造成通货膨胀压力,在维持经济平稳发展的过程中实现自然资源市场化的合理价格。
一、我国自然资源市场化进程中的价格形成机制
低资源价格政策刺激了对自然资源的即期消费需求,引起资源过度和低效使用,致使自然资源枯竭加速、环境污染,殃及可持续发展。形成以市场为主导的自然资源价格形成机制是改变我国自然资源价格扭曲现状的根本途径。
首先,应当建立起以市场形成价格为主的资源价格形成机制,以价格发现功能实现资源的最优配置。其次,市场自发形成的价格并不能完全体现资源开采和使用的社会成本,尤其是关系国计民生的重要短缺资源和具有自然垄断特性的资源,应当实行政府监管定价,发挥政府对资源价格的监管职能。在政府规制框架下创新自然资源价格管理模式,坚持以自然资源价格市场化为导向,实行自然资源资产化管理,建立自然资源价格管理的支持系统,实现自然资源的有偿使用和代际公平,实现资源节约型的生产方式和消费模式,实现经济增长方式的根本改变。再次,建立健全资源价格监管机构,负责具体实施对自然资源价格的监控、调节和监管。保证自然资源价格由资源稀缺性和供求关系决定,同时政府实施价格规制和社会性规制保证社会福利。
二、基于SCP的政府规制框架下的我国自然资源价格市场化
(一)相关的法律法规体系
自然资源的市场法规体系应主要包括:市场交易主体管理规章、市场交易客体规定、市场交易方式程序、对不正当竞争的限制,以及合同的订立、监督和仲裁等。立法通过对资源开发、运营主体资格的规定和对交易程序、交易方式等的规定,直接决定产权形式,影响产业组织结构、产业内的厂商规模和竞争,影响资源的上中游和终端销售价格的形成。
相关的法律法规体系通过直接规定产业主体资格和行为方式,影响了自然资源价格市场化的范围和程度,比如环保、安全生产、健康卫生等法律法规,以保证社会公平的法律体系为依据的社会性规制,是自然资源价格市场化的实施前提,在此前提下实行市场化才能从根本上促使生产企业加强社会责任,保持技术创新源动力和成本优势,保证消费者福利,为自然资源价格市场化提供根本保障。政府规制一般形成规制的滞后效应,而法律法规会形成事前的“信号指示”,应充分运用法律的预示功能通过对市场主体的选择、市场行为的预警来保证自然资源价格形成的规范和效率。
(二)产业市场结构的演变、竞争与价格形成
自然资源产业由于资源物品的独特性和不可再生性,勘探、采掘等环节固定资产投资巨大,投资回收期长,一般具有自然垄断特性。自然垄断产业的结构、规模经济与竞争活力的兼容程度,决定了产业竞争状况和竞争有效性,影响该产业的价格水平。市场准入包括对进入主体数量的允许范围、主体资质的规定,以防止竞争过度或竞争不足造成价格波动为目的,与产业价格形成密切相关。例如政府通过特许经营,给予生产企业独家经营某种物品或劳务排他性的独有权利,如天然气产业的油气资源勘查资质和许可证。自然资源产业领域的市场准入,还有一个特殊的进入局限,就是先行进入者已经占据了自然地理优势,如拥有或控制勘察权、采矿权、重要原料,可以阻止后进入者的竞争。
在不危及国家能源安全的情况下,自然资源产业适当开放进入限制,明确建设投资主体,提倡多渠道融资,政府为鼓励竞争,可以在一定时期内会实行不对称规制,在联网、提供普遍服务、价格政策等方面给予倾斜性政策。当新进入企业具有一定竞争力后,再实行对称规制,实现公平竞争。由于竞争者的增多,产业结构发生变迁,市场行为发生改变,企业更专注于技术进步和满足市场需求,价格下降,质量提升,产业的市场绩效不断提高,能够促进资源市场发展和能源工业市场化。
三、政府规制框架下自然资源市场化的价格形成选择路径
由于存在交易费用,经济活动的所有参与者不可能像完全竞争模式所描述的那样均是价格的接受者,经济活动中肯定存在着人格化的价格制定者,甚至垄断(Demsetz,1968)。张五常(Cheung)认为,价格规制主要是规制收入条款,有结构性的合约,政府除了管收入条款也可能管使用条款。
政府规制框架下自然资源价格的形成是以价格规制为核心,以社会性规制,如环保、健康、安全规制为前提,是供给与需求、替代性产品价格、社会福利等的综合因素的函数,其价格最终的形成是一个系统过程的结果。实质上,价格规制包含了社会性规制下企业为达标准所增成本的反映,也反映了价格市场化下财政对市场价格和规制价格的差额的补贴。
在不完全信息下,价格规制的难题是如何以经济效率为准则来制定价格。由于信息不对称,政府规制机构难以获得真实的企业数据,现行的价格规制方法通常采用以激励为主要手段的规制。激励性价格规制有两种代表性的价格水平规制模型:投资回报率价格规制模型和最高限价规制模型。这两种模型都要求规制者掌握完全信息。区域间竞争(yards tick competition)理论基于政府默认规制机构和企业之间的信息不对称而实行价格规制的一种实用理论,政府规制者通过制定使不同地区的相同产业的经营者互相竞争的机制,促进生产效率和社会分配效率的提高。但是规制者获取企业在有效来的经营状况下的成本水平和服务信息有一定困难。
如果放弃基于完全信息确定规制价格的思路,可以通过市场化得到市场价格,然后根据规制的多维目标如自然资源的补偿问题、代际公平、可持续发展、产业效率和社会福利等,进行价格规制的设计,价格规制根据自然资源产业的竞争性环节和自然垄断领域,区分出市场定价环节和规制定价环节,在可竞争性产业链条和环节激励成本降低、提高效率;在自然垄断性的环节和领域尝试给出一个合理的基础价格公式和调价范围,增强与其他可替代能源的竞争力。
根据这种思路,自然资源价格的确定方法是,以可持续发展为出发点,使用边际机会成本法确定自然资源价格下限,在此价格基础之上,允许价格的市场化。边际机会成本MOC(Marginal OpportunityCost)由边际生产成本MPC(Marginal ProductCost)、边际使用者成本MUC(Marginal UserCost)、边际外部成本构成MEC(Marginal External Cost)构成,P=MOC=MPC+MUC+MEC。政府制定价格上限,在资源价格上涨之时给与生产者一定的补贴,保持厂商生产积极性,维持市场活力,保障居民生活减少因物价上涨带来福利损失。设一种自然资源的价格为P,可替代产品的价格为P1,,政府规制价格为Pr,在自然资源市场化进程中,当存在价格规制时,该自然资源的价格区间是:
当不存在价格规制时,当竞争直接决定价格形成时,自然资源的价格完全是市场供求关系作用的结果,一种自然资源的价格上限是同类可替代性产品的价格,该自然资源的价格是:P
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