基于和谐的国有企业分红制度研究

来源:用户上传      作者: 陈　华　施琳琳

　　［摘 要］ 国企分红是市场经济体制发展的必然结果，也是国有资产管理体制改革的需要。应统筹考虑多种原则完善中国国有企业利润的分配原则，建立以财政部为收支主体的国企利润上缴制度，根据中国国情合理使用国企上缴利润，构建国企上缴利润的监管体系和法律保障体系等。
　　［关键词］ 国有企业分红；国有资本经营预算;国企改革
　　［中图分类号］ F064.3 ［文献标识码］ Ａ ［文章编号］1003-3890(2007)09-0093-04
　　
　　一、国内外国有企业分红研究理论评述
　　
　　（一）国外对企业分红的研究
　　在发达的市场经济国家，特别是在美国[1]，分红政策一直是人们长期研究的重要课题。基于委托-代理关系方面的考虑，分红或股票回购是进行剩余现金分配的主要方式。詹森和迈克林（1976）指出，公众公司的经理人员可以通过资源分配去支持给他们带来好处的项目（如公务飞机，不合理的收购和扩张），而这些活动并不符合股东的最大利益。换句话说，如果企业自己有太多的现金，那么很可能会导致过度投资。格罗斯曼和哈特（1980）、伊斯特布鲁克（1984）以及詹森（1986）建议股东最大限度地减少经理层的现金支配权，从而有效节制经理人员不受监督的支出行为。公司管理层在现金方面自由支配权越小，他们就越难对那些负净现值的项目进行投资。
　　经验研究也支持了上述理论。不少研究表明，通过现金分配（如分红）限制潜在的过度投资行为（特别是那些投资机会有限的公司）能够增加股东的财富。
　　分红政策与公司治理之间也存在着一定的关系。拉・波特等人（2000）发现，在那些为投资者提供了更好保护的国家里，公司支付的红利要多于不能很好保护投资者利益的国家。这说明有效的公司治理能够让股东强制企业经理层分配剩余现金，从而降低代理成本。
　　（二）国内对国有企业分红的研究
　　中国改革发展研究院的李友忠[2]（2006）认为，政府享受国企红利对于破除垄断和国有经济结构调整意义重大，是国家实现资源收益权利的必然手段，并且有利用于提高国有资本经营效率和健全社会保障体系。
　　上海社会科学院的陶友之[3]（2006）认为，国有企业分红尚有“十大难点”需要研解，即国企多年养成的既得利益态势如何改变、现有国资的家底如何理清、国资经营预算应由谁编制、国企按什么原则上缴利润、国企应建立什么样的运作体制、国企要不要都成为“四自”企业、国企上缴利润谁是收支主体、国资委要不要再设资产经营公司、国资委怎样处理上缴利润、国企创造的利润如何合理分配。
　　银河证券首席经济学家左小蕾[4]（2007）认为，国企应该采取直接向财政部分红的方式。国企分红应该作为公共财政收入由财政部进行预算，在全国范围内配置公共财政资源。而国资委更关注的是国有企业。
　　中国社会科学院的段炳德（2007）认为，国企分红不单纯是一个财务、财政或者宏观调控政策问题，但又与这三个方面有着密切联系。政府需要有一个统筹的制度，保障国企分红的顺利进行。
　　
　　二、国有企业分红的国外经验及做法
　　
　　（一）国有企业分红的支付对象
　　世界银行认为[5]，无论从理论上看还是从国际最佳做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序，作为公共财政收入进行管理。如丹麦、芬兰、法国、德国、新西兰、挪威、韩国以及瑞典等国都是这样做的。
　　一些经合组织国家设立了独立的国家持股基金[6]，例如奥地利的OIAG基金、捷克的国家财产基金、新加坡的淡马锡等。在这些基金当中，只有淡马锡是一家将红利和私有化收入用于再投资的自我持续发展的基金。即便如此，在过去的30多年里，淡马锡平均每年都要将其股票市值的7%作为红利支付给新加坡财政部。而奥地利OIAG基金在2004年将其普通盈利的90%作为红利分给了财政部。此外，OIAG基金还必须将普通盈利以外的私有化收入全部交给财政部。很多年来，捷克的国家财产基金上缴给各个政府部门以及分配给各种项目和补贴的资金几乎与该基金的利润收入和私有化收入相等。
　　1977年诺贝尔经济学奖获得者、英国经济学家詹姆斯・米德提出的“社会分红”理论认为，在一定地域内，政府从投入国有企业或社会化企业的资本和土地中获得利润后，应将一部分作为“社会分红”分给全体公民，以体现公民对企业或资源的全民所有性质。如美国阿拉斯加州利用开采石油和天然气资源的收益建立了一个“永久基金”，其投资收入用于给阿拉斯加州居民发放等额现金分红，从1982年起直到2005年，阿拉斯加州已经连续24年给每个公民分红了；英国政府出资给每个新生儿童设立的“教育账户”被认为是向全民“社会分红”迈出了第一步。
　　（二）国有企业分红的支付比例
　　在经合组织国家里，不同公司的分红率差别很大。红利支付占利润收入的比率通常都反映了每家公司自身的增长前景。例如，当公司增长缓慢且前景不明朗的时候，公司的分红率通常为利润收入的50%左右；高成长公司或高科技公司往往很少分红，或者根本不分红。
　　在经合组织国家里，不同国家对国有企业的分红政策及分红比例差别很大。如新西兰根据国有企业的资本结构、未来投资计划和盈利前景等因素来制定分红计划；新加坡国有企业分红主要考虑现金流（即折旧前盈利），分红水平高的达到盈利的80％~90％，一般为盈利的1/3~2/3。丹麦、芬兰、挪威以及瑞典的国有企业董事会设定了多年度的目标分红率，例如，整个商业周期预期盈利的33%、50%或67%。
　　
　　三、中国国有企业分红现状及存在的问题
　　
　　1994年实行税制改革以来，中国数目庞大的国有企业从未向国家分过红，随着国有企业盈利能力的提高，要求国有企业分红的呼声越来越高。根据党的十六大和十六届三中全会的要求，财政部、国资委研究提出了试行国有资本经营预算的具体意见，决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行的时间、范围和步骤由各省（区、市）及计划单列市人民政府决定。
　　由于这项改革在国际上没有直接可供参考的经验，所以可以说是一项制度创新，它不可避免地会有许多阻力和困难，主要体现在以下几个方面:
　　（一）国企红利的分配原则问题
　　这是国企实施资本经营预算的核心问题，也是最难把握的一个关键问题。国企创造的利润，按照《公司法》第177条关于公司当年度税后利润分配的规定:一是弥补以前年度的亏损；二是缴纳所得税；三是提取法定公积金，一般为10%；四是提取公益金,一般为5%～10%。国企创造的利润，内部初始分配没有困难，按《公司法》办事即可。难的是经上述分配以后的利润，在国家与企业之间如何分配，这才是国企主要关注和存在争议的问题。
　　（二）国企上缴利润的收支主体问题
　　关于国企上缴利润的收支主体，现在有两种不同的观点[3]:一种认为应是国家财政部，理由有三:一是国企是国家出资，国家财政由财政部主管，政府向国企出资，是公共财政预算支出的一部分，国企的收入也应该是公共财政收入，是国家预算收入的一项重要内容；二是对国企投资是全民投资，分红是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政向全国老百姓转移支付，这是财政部的职能；三是国际上许多国家都是这样做的，如丹麦、芬兰、法国、德国、韩国以及瑞典等国都是将国有企业的红利直接上缴财政部门。
　　另一种意见则认为应归国资委，理由也有三条:一是国资委是经国务院授权的全民所有制代表；二是现行的国资委要求管产、管人、管事的统一，当然也应包括管财。国资委所以要从财政部分离出来，成为独立的特别法人组织，其原因就在于此；三是国企改革在宏观上关乎国有经济的战略性调整，在微观上则关乎企业的进退、关乎企业的关停并转直至破产，这都需要费用，这些费用过去都由国家财政承担，今后应由国资委承担，这样才能真正做到政资分开、职责分清。

　　（三）国企上缴利润的使用问题
　　对于这个问题，由于国资委和财政部职能不同，因而它们所关注的主要方面是不同的。
　　对于国资委来说，希望国企上缴的利润主要应用于如下几个方面[3]：（1）支付改革成本。（2）对企业创新的支付。（3）扩大再生产的投资。
　　对于财政部来说，希望国企上缴的利润作为公共财政收入进行管理。
　　
　　四、中国国有企业分红的路径选择
　　
　　（一）统筹考虑多种原则以完善我国国有企业利润的分配原则
　　单一的分配原则往往不能保证所有企业的利益不受损害，应该统筹考虑多种原则以达到公平合理：
　　1. 以行业平均水平为基准的原则[3]。国企上缴利润千万不能从各个企业出发，而应从行业平均水平出发，以行业平均水平作为上缴利润的基点。企业应分利润高于行业平均水平的，只按行业平均水平上缴，多余部分另行协商。反之，低于行业平均水平的，也应按行业平均水平上缴。一时缴不上的，作为向国家财政负债，待后续年度盈利后补上。
　　2. 参照国际同行的原则。国内大型集团公司和某些垄断企业（公司），在国内独一无二，无法进行行业比较，就应放到国际市场，以国际同行为基点。如果有的差距过大，也应以国际同行作为参照系数，根据实际情况进行规划，如在规划时期内无法实现，法人代表应承担责任。
　　3. 以银行利息率为标准评判企业盈亏的原则。中国现行对国企盈亏评判的标准很不合理，在财务结算上只要没有赤字，就不作亏损企业。新加坡政府对国企盈亏的考核，是以银行年利息率为标准，即企业上缴利润高于银行年息率的为盈利企业，政府给予奖励;凡低于银行年利息率的，就是亏损企业，政府要追究责任，这是值得我们借鉴的。
　　4. 奖励“快牛”原则。凡是创造利润高于行业平均水平、并跑在行业前面的企业，政府应予奖励。凡在创造利润中做出贡献的，都给奖励，根据贡献大小，决定奖励多少，以达到“优惠快牛、鞭策慢牛、治好病牛”的效果。
　　（二）建立以财政部为收支主体的国企利润上缴制度
　　作为政府的出资人代表，国务院国资委显然应该是国有企业分红的直接接受者。但在这之后国资委获得的企业红利是应该上缴给财政部，还是由国资委将其作为“国有资产经营预算”的一部分自行管理，这是个争议比较大的问题。在具体讨论可选择的制度安排之前，非常重要的一点是要明确这样一个原则，即国有企业的利润和改制收入都是公共财政收入，应该作为公共财政收入进行管理。
　　国家财政由财政部主管，因而国企红利最终应上缴到财政部统一管理[4]。即使国资委有权代表出资人收取国企红利，最终也应该转交“真正出资人”。国资委只是国有资产管理人，并非国有资产的最终归属者。如果红利分给国资委，在某种程度上，和以往分给母公司的做法是一样的，与目前的国企收入分配体制并没有什么本质区别。如果由国资委直接使用国企红利去解决问题，资金少了可能解决不了问题，多了不仅可能造成浪费，还可能由于不合理的制度而节外生枝。对此，国际上许多国家都是采取直接向财政部分红的方式。
　　（三）根据中国国情合理使用国企上缴利润
　　国企投资是全民投资，红利是投资收益，应该为全民所用，通过公共财政向全国老百姓转移支付，支持社会保障体系的建设和完善，理顺收入分配体系，降低不确定性，推动当期消费增长，支持经济持续发展与建设和谐社会。这无论从理论还是实践上来说都是毫无疑问的。
　　但中国的情况有所不同，国有企业尚需要进行结构调整，这将涉及到一系列的工作，如公司化改制、私有化、财务重组、合并、清算、技术更新、新领域的投资或建立新公司以及从负担沉重的社会事业中退出，等等。这的确是一个合理的问题，但答案应该很简单：国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。
　　（四）国企上缴利润的制度保障
　　1. 加快政府预算管理改革[7]。要通过良好的制度安排和机制设计，使公共财政资源的配置和使用能够真正反映人民的意愿，促进政府更好地履行公共财政受托责任，提高财政透明度，增强财政政策的可预见性和可持续性，实现总规模控制，资源的战略性优先配置，改善管理和运作效率，确保财务合规性以及有效控制和管理财政风险等公共财政管理目标。
　　2. 完善国有资产出资人制度，真正实现国有资产出资人职能与政府公共管理职能分开。各级政府不再直接行使国有资产出资人的各项职能，而各级出资机构也不再行使政府的各项公共管理职能，以真正实现政企分开和政资分开。出资机构还要对有国有投资的企业实行分类管理，根据国有独资企业、国有控股企业和国有参股企业等不同企业形式，以出资人的身份在公司治理中发挥不同的作用。
　　3. 加快社会保障制度改革。只有在社会保障制度健全的环境下，企业的非经营性资产才能实现剥离，国有资本结构才能优化，经营资本预算功能才能得到真正发挥。必须制定合理的社会保障基金投资政策和监管制度，在保障基金安全的前提下提高基金的投资回报率，减轻公共预算的支出压力。
　　4. 加强立法，加快国有资本预算的制度化和法制化建设，为国有资本经营预算工作的推行奠定良好的法律基础。目前《预算法》正在修订中，而《国有资产法》的制订也列入了2007年度立法计划之内。在国资法中，要明确规定国有资产的管理机构及其职责、国有资产的定位和评估、经营、收益、处分、监督和法律责任，从根本上解决国有资产出资人的问题。此外，现行预算会计制度也要作相应修改。
　　5. 完善公司法人治理结构，通过对中央企业进行清产核资、风险管理和完善监事会制度等，加强国有资产监管。其中包括为国有独资公司引入外部董事，建立和完善董事会。除自主决策事项较少的企业外，国有独资公司都要建立规范的董事会。要完善国有企业的决策、监督体系和国有企业负责人业绩考核制度与企业绩效考核评价体系，并积极探索有效的考核激励方法。
　　6. 及时发现并解决实施国有资本预算过程中出现的矛盾。要正确处理好政府层次上的国有资产监督与收益处置管理的关系、中间层次上国有资产投资运营和国有资产经营管理的关系，以及企业层次上的国有资产具体经营的关系，同时处理好国资委与其下辖中央授权经营企业的关系，协调好各方利益问题。
　　
　　［参考文献］
　　［1］Franklin Allen， Roni Michaely， Payout Policy，Wharton，Financial Institutions Center，April 2002.
　　［2］李友忠.政府应享受国企红利［J］.中国投资，2006，（4）.
　　［3］陶友之.破解国企利润上缴的十个难题［J］.上海市经济管理干部学院学报，2006，（11）.
　　［4］左小蕾.不能让部门利益主导国有资产分配［J］.新财经，2007，（2）.
　　［5］世界银行.中国经济季报［R］.World Bank Office，Beijing，2006，（9）.
　　［6］Louis Kuijs，William Mako，张春霖.国有企业分红：分多少，分给谁［Ｊ］.世界银行政策建议，2005，（１０）.
　　［7］杜莹芬.兼顾各方利益 加强国资经营预算［N］.中国财经报，2007－０６－１９.
　　责任编辑：关华
　　责任校对：华 为

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