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中国事业单位国有资产管理问题及对策探讨

来源:用户上传      作者: 吴 莹 要 雯

  [摘 要] 中国事业单位国有资产管理存在的主要问题是:部分事业单位国有资产产权虚置;管理混乱;运营效率低下,闲置浪费严重;监管部门职责不清,监管力度不够;国有资产管理人员比较缺乏,业务水平不高等。结合当前中国实际情况,应大力推进政府机构改革,加快事业单位体制改革,改革事业单位国有资产运作方式,建立符合中国国情的事业单位国有资产管理体制,加强国有资产管理人员的教育培训工作。
  [关键词] 事业单位;国有资产管理;对策探讨
  [中图分类号] F123.7[文献标识码] A [文章编号]1003-3890(2007)07-0055-04
  
  国有资产是国民经济发展的重要基础,事业单位国有资产是事业单位履行职能的物质基础,是保证国家机器正常运转的不可缺少的必备条件。当前,我们如何按照树立和落实科学发展观的根本要求,加快建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、营运体制,科学有效地管好用好事业单位国有资产,实现国有资产的安全、完整和保值增值,已经成为摆在我们面前的一项重要课题。
  
  一、事业单位及其国有资产管理概念及特点
  
  事业单位是中国特有的一种机构划分类型。这是由于正在处于转轨国家和发展中国家的中国在伟大的经济变革中另一个具有“中国特色”的经济和社会范畴。中国事业单位形成及其演进的原因也极为复杂,从大体上说是由于政府机构改革、减轻财政负担、解决经费短缺困境、保障既得利益、减小改革阻力等因素的相互作用的结果。截至目前,中国全部事业单位总数已经达到了130万之多,规模相当庞大。一般来说,可以把现有的中国事业单位划分为如下三类:(1)承担政府职能、为政府服务的事业单位,主要从事监管、资质认证、质量检疫、公证以及机关后勤服务等类活动;(2)主要承担公共事业发展职能、为社会服务的事业单位,主要从事科教文卫等社会事业和与公共基础设施建设、公用事业服务相关的活动;(3)承担着中介沟通职能、为市场和企业服务的事业单位,主要从事咨询、协调等一类的活动。①但从实际运行情况来看,事情变得更加复杂。比如说有的事业单位从事着与政府部门一样的行政管理活动,有的事业单位却直接从事或者主要从事和企业一样的经营活动。在这样一个大的背景下研究事业单位的国有资产管理问题,自然而然的也不能脱离中国事业单位特有的国情而仅就事业单位资产管理论资产管理。
  事业单位的国有资产是指事业单位占有、使用的,在法律上确认为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总和。相对于经营性国有资产而言,事业单位国有资产和行政单位国有资产被称之为非经营性国有资产。事业单位国有资产管理是中国国有资产管理的重要组成部分。随着中国改革开放事业的发展,中国事业单位国有资产运营上存在以下几个态势:(1)资产结构变化较快,国家与地方财政不断地加大对于事业单位的投入再加上事业单位自筹的大量财力,使得事业单位资产结构发生了很大的变化。(2)事业单位的资产增长速度加快,由于事业单位越来越承担着重要的社会功能和填补相关结构空白,事权的增加必然加大了事业单位资产的增长。据有关资料显示,有的地方国有事业单位的资产增长速度开始高于当地国有经营性资产的增长。(3)事业单位国有资产性质变化较大,由于机制改革事业单位的一部分属于非经营性质的国有资产纷纷转入经营,这种“非经营性转经营性国有资产”在最近一个时期占到了很大的比重。
  
  二、目前中国事业单位国有资产管理存在的主要问题
  
  (一)相当一部分事业单位国有资产产权虚置,管理混乱,家底不清
  由于长期以来,中国事业单位国有资产采取部门、地区分割管理的形式,各相关事业单位无偿占有、使用,同时由于改革过程本身的政策衔接存在一定的缺陷,造成了目前中国国有事业单位资产管理混乱的现象。事业单位国有资产产权的不清晰,造成了人人都可使用却无人对此负责的尴尬局面。不仅是全国国有资产管理部门,单单一个基层行政机构的一把手都根本搞不清归口其管理的事业单位究竟占有了多少国有资产。那么事业单位国有资产的摊子究竟有多大,有人说4万亿元、有人讲10万亿元,没人能说清楚;如果这个问题谈不清就更别谈在事业单位国有资产统计中有账无实、有实无账、账实不符、账账不符等种种现象。2004年2月23日《中国青年报》曾报道宁夏某事业单位将一栋在建的6层60套房、建筑面积5 684平方米的住宅楼仅估值为150元②。如此巨大的差距,使得很难摸清中国事业单位国有资产的家底,从而为我们管理的监督带来了严重的技术性障碍。
  (二)运营效率低下,闲置浪费严重
  中国事业单位国有资产不仅管理混乱,而且运营效率低下,闲置浪费严重的现象也是相当的突出。一方面大量的事业单位向财政部门伸手要钱、大喊财力紧张,“又让马儿跑又不让马儿吃草”,另一方面对于已经购置的大量办公设备、用品器材又大量的闲置,不能使其做到物尽其用。有些单位为了个人或者小集体利益使用财政资金购买的大量的资产质次价高,有的甚至就不能使用,造成了国有资产的巨大流失。同时由于部门利益造成的资源配置的不合理,进而使得事业单位的资产分布严重失衡、苦乐不均,从而大大地降低了事业单位资产运营的效率。比如说同为农业技术服务部门,西部地区和东部沿海地区存在着巨大差距,西部农业技术服务部门明显很难满足当地服务的业务需要。而有些欠发达地区将这些有限的经费不是用于真正的支农支出,而是用到了为本单位购进新的小汽车、补贴本单位职工住房上,从而造成国有资产的浪费和无效率。某些单位利用本单位的国有资产或者部分国有资产,采取出租、承包的形式或者创办自己的公司,从而使得国有资产成为个人或者单位谋求福利的一种手段,也造成了一部分国有资产流失。
  (三)监管部门职责不清,监管力度不够
  目前管理中国事业的政府部门很多,有人形象地称之为“五龙治水”,大家都各管一摊,涉及到管理权限的时候,计划、财政、国有资产、主管单位等相关部门都想插一手。但是,一旦事业单位国有资产出现了问题,就相互推卸责任,推诿扯皮。监管部门职责不清,造成只有人享受利益而无人承担责任的局面,事业单位的国有资产管理出现了谁都想管,谁也管不好的尴尬境地。这正是由于中国现行体制安排不当,混淆委托―代理关系的严重后果。另外,一些监管部门对于事业单位的国有资产流失视而不见,甚至监守自盗、侵吞国有资产,造成事业单位国有资产大量流失。
  (四)国有资产管理人员比较缺乏,业务水平有待于进一步提高
  目前,相当一部分事业单位是由财务管理部门兼管国有资产,财务人员兼职负责这项工作,还有一些事业单位由办公室后勤人员负责这项工作,这种状况与国有资产管理的专业性要求相差很远,使国有资产管理的许多工作无法真正落实到实处,在一定程度上造成国有资产的流失。
  
  三、中国事业单位国有资产管理改革对策建议
  
  结合当前中国事业单位国有资产管理实际情况,建议进行以下几方面改革,以从根本上改变事业单位国有资产管理混乱的局面。
  (一)大力推进中国的政府机构改革,为事业单位国有资产管理改革创造一个良好的外部环境
  中国的事业单位国有资产管理的问题,有很多都是在中国经济体制改革的特殊环境下造成的,中国事业单位国有资产管理改革必须与其他领域的改革配套,才能达到预期的目标。否则,仅是事业单位国有资产管理改革的孤军深入是很难奏效的。在这种情况下,很重要的一点就是要着力推进政府机构改革。在机构改革中,为减小改革的阻力,要对一些既得利益给以一定的维护,但是这种维护不能到了挑战市场经济游戏规则的地步。中国进行政府机构改革,不能简单地把一些原来的政府部门换个牌子,摇身一变成为了一个事业单位,或者将大量的行政机构富余人员分流到事业单位,增加了事业单位的财力、物力、人力上的压力。我们必须下定决心裁撤一些没有意义或者不再担负相关职能的行政事业单位,将富余人员推向市场,只有这样才能为事业单位国有资产管理改革为代表的其他领域的改革做好铺垫。

  (二)加快中国事业单位体制改革,推进配套改革,才能从根本上变革中国事业单位资产管理的混乱局面
  针对当前中国事业单位管理体制现状,要根据事业单位的不同性质,采取区别对待的改革措施,其中主要承担政府职能的事业单位要改制成行政序列政府职能部门,具有营利性质的事业单位要逐步推向市场,着力进行推向市场的事业单位的改革力度,尽力要做到与原来部门脱钩,实现自主经营、自负盈亏。而其他留有的事业单位要进行有效规范,合理管理,严格监督。事业单位体制改革,要切实落实到实处,要在规模上控制机构膨胀,要和行政单位一样做到或者尽量做到“冻结编制”。对于不改制的事业单位一定要比按行政单位进行严格的管理。只有把事业单位管理得到切实加强,事业单位国有资产管理才能得到进一步规范,有效地避免资产大量流失。
  (三)改革事业单位国有资产运作方式,优化资产结构,促进事业单位资产的合理流动
  一方面,要积极改革事业单位国有资产的运作方式,优化这些事业单位的资产结构,并进而促进事业单位资产的合理流动;另一方面,要借鉴国际非营利组织的管理经验采取政府资助、社会公众资助、企业资助和专业公益基金资助相结合的模式,接受社会及公共中介机构的监督,逐步向规范化、社会化、专业化的方向转变。
  (四)建立符合中国国情的事业单位国有资产管理体制,完善政府采购制度
  政府采购也称公共采购,是各级政府为了开展日常政务活动的需要,或为公众提供公共服务,依法定的方式、方法和程序从国内外市场为财政开支单位统一购买商品和劳务的行为。政府采购制度作为西方发达国家公共支出管理中普遍采用的一种手段已有相当长的历史。事业单位的政府采购更是重中之重。中国的政府采购制度从1996年开始试点以来,取得了一定成效。但这一制度还很不健全,当务之急是在充分认识建立政府采购制度的重要意义的基础上,搭建适合中国国情的政府采购制度的基本框架,建立起相应运行机制、管理机制和监督机制。政府采购是有效解决目前事业单位资产管理不规范的有效手段,各级财政部门要负起责任来,统一进行政府采购和进行招投标,避免事业单位寻租行为导致的“租金消散”。对于管理漏洞的根治,主要还是要按照制度经济学的要求把重点放在制度的建设上来。
  对于部分财政支持的事业单位的资产购置,一定要有财政部门按照要求统一进行采购,国家财政成为最大的损失者。同时国家财政对于事业单位的支持,可以采取项目招投标形式,即对于特定的公共职能或者社会发展目标,由财政和主管业务部门共同主持面向相关的事业单位进行招标,“质优价廉”的事业单位中标后按照原来标书上的条件由财政部门为之提供一定的经费作为财力支持。对于其他企业、个人和事业单位而言,也可以采取和政府部门相似的招投标方法作为事业单位资产注入的一种手段。
  (五)确立事业单位国有资产管理的监督机制,有效避免事业单位国有资产的大量流失
  建议将原来分配给多个政府部门的事业单位国有资产管理的监管权统一归口由本级机关事业单位管理局行使,从而从根本上避免政出多门的无效率的后果。同时将机关事业单位管理局从政府办公厅下划分到相应财政部门去,改革机关事业单位管理局本身的事业单位编制,使之成为由财政部门托管的行政单位,并由机关事业单位管理局完全行使其有效的监管责任。对于某些事业单位造成国有资产流失的现象进行严格监管,并拥有相对应的和必要的监管权力。在条件成熟的情况下,建议尽快开展事业单位的清产核资工作,全面准确摸清家底,在此基础上建立全面准确反映事业单位国有资产存量和增量动态的台账和报表制度,对国有资产的增值能力、负债率、风险程度等质量指标进行动态监测,以切实加强对国有资产利用效率的监督管理。同时,建议立法部门在合适的时机出台更加规范的事业单位资产管理法,参照西方发达国家的治理模式并结合中国国情,使中国的事业单位资产管理做到有法可依。
  (六)加强国有资产管理人员的教育培训工作
  当前,要加强国有资产管理人员的教育培训工作,尤其是要加强对有关政策法规、会计学、财务管理、国有资产管理等内容的学习,切实适应市场经济转换条件下管理国有资产的迫切需要,真正使国有资产管理工作走上规范化、科学化、专业化的轨道。
  
  四、结束语
  
  中国事业单位国有资产管理改革是一个长期复杂的系统工程,需要相关体制、制度和机制改革相配套,尤其是要与事业单位产权制度改革、劳动人事制度改革相适应,要与当前的财政预算管理制度改革相配套,促使这些国有资产进行合理配置,实现科学管理和有效利用,进而实现国有资产保值增值。
  
  注释:
  ①国家发改委体制改革司司长范恒山,关于中国事业单位改革几个重要问题的思考,事业单位改革:国家经验与中国探索,中国财政经济出版社。
  ②中国青年报,2004年2月23日。
  
  [参考文献]
  
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  [2]陈厚全.国有事业单位监管缺位及加强监管的措施[J].改革与战略,2005,(1).
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  [8]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社,2004.
  责任编辑:孙 飞
  责任校对:艾 岚


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