基于国防系统分析的装备项目预算模式探析
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作者: 谭海涛 王慧岚 端木慧子
【摘要】 立足国防全局，运用系统分析方法深化装备项目预算模式改革的根本目的在于提高装备经费使用效益。本文分析了在装备项目预算方面卓有成效的PPBS及其最新发展的PPBE，并以此从系统分析的角度提出了我军装备项目预算管理改革的相关建议。
【关键词】 系统分析 装备项目 预算
一、系统分析与国防系统分析
系统分析的概念是由美国兰德公司于1949年首先提出的，意思是把系统的观点和方法引入管理的方法之中，系统分析是从运筹学派生出来的一门实用科学。运筹学所能解决的问题只是在局部的、短期的、确定的情况下选择最优方案，一旦遇到复杂的、不确定因素较多的组织管理问题，或者关系到全局的问题，在应用中就会受到一定的限制。为此，兰德公司组织有关专家研究出一种新的分析方法，与运筹学相比能够对范围更广的系统进行分析，称为系统分析。
系统分析是把研究对象看作一个系统，以关键问题为中心，确定系统的目标，并从系统观点出发，同时考虑系统的技术因素和非技术因素（如政治、经济因素），综合运用多种科学方法考察系统内部诸因素及其相互的制约关系、系统与系统所处环境之间的相互影响，对系统的元素、结构、功能、目标及各种可能的行为进行深入的、全面的、系列化的研究分析，提出若干为实现目标的可供决策者参考的解决方案，帮助决策者从多个解决方案中选择可行的优化的政策、策略和措施，使系统向决策者所希望的方向发展。
国防系统分析是指对国防建设问题进行的系统分析，在军事战略思想的指导下，对国防建设的政策、战略、规划计划及其实施的方案进行设计和选择，从整体出发进行优化，以实现国防力量诸因素的协调发展，构成一个结构合理的大系统，达到经济有效地进行国防建设的目的，充分发挥国防力量的整体功能。国防系统分析一般有如下步骤：第一，首先确定系统的最终目的，然后将系统的发展过程划分为阶段，明确每个特定阶段的阶段性目标和任务，建立对系统进行评估的指标体系；第二，把系统看作是由许多局部组成的一个整体，确定每个局部要解决的任务，通过建立相应的模型和模型体系，研究它们之间以及它们与总体目标之间的相互关系和相互影响；第三，寻求达到总体目标及与其相联系的各个局部任务的可供选择的方案；第四，对可供选择的方案进行分析比较，选出优化的可行方案；第五，对过程及其结果进行分析，提出决策咨询建议。
武器装备建设的国防系统分析是运用系统理论、运筹学、经济分析和仿真技术相结合的方法，对未来战争所需的武器系统和装备体制等武器装备的实际问题，为优化决策与管理所进行的系统分析。预算管理有两个核心功能：一是以预算管理作为战略实施的保障与支撑体系；二是通过衡量资源投入的效率和效益，实现资源的合理配置。立足国防全局，运用系统分析方法深化装备项目预算模式改革，其根本目的在于提高装备经费的使用效益。
二、基于系统分析的PPBS及其发展
1961年，在美国国防部长麦克纳马拉的领导下，兰德公司高级研究人员采用系统分析方法研究国防预算程序，提出了按照项目预算进行管理的规划计划预算系统（PPBS），PPBS打破了各军种间的界限，使分析人员更容易采用系统分析方法比较出执行相同或类似任务的武器计划的相对价值，分析“投资效益”，预测不同规模的投资与军事力量增长的关系。通过应用PPBS，系统分析在美国国防改革中得到了多方面应用，例如，利用系统分析的结果，从顶层和整体上综合平衡各军种从局部利益出发提出的发展需求，把武器装备的“通用性”作为提高效率的手段等。综合利用系统分析方法和社会科学、科学技术进行的研究工作后来涉及更为广泛的问题，如对未来世界可能发生的热点问题和复杂的战略问题进行的研究。据统计，麦克纳马拉任职期间（1961―1968年）共节省国防开支约150亿美元。
PPBS是以系统分析为基础，远、中、近期发展目标相结合，不仅考虑各个子系统（即各个项目）的优化，而且注意分析各个子系统的排列组合方式，以取得最佳的系统整体效应和军费整体效应。支撑PPBS的六个根本原则是：第一，国防项目的决策制定必须基于国家利益这一明确的标准，在该方面反对与相关部门之间进行妥协；第二，领导者需要同时考虑军方需求和成本，考虑预算决策时两者缺一不可；第三，高层决策者必须明确考虑其他平衡和可行的方法，这些方法能够把成本、军事和战略整合在一起；第四，领导者必须拥有并积极使用独立的、具有高层政策制定水平的分析人员；第五，该体系的结果必须是能够形成一个多年的军方资金计划，它能够把军事、成本和工程以及将来的要求整合起来以确定当前决策的可行性意义；第六，领导者必须进行公开透明的分析，且所有的利益相关部门都能进行这种分析。PPBS的过程分为规划、计划和预算三个阶段。这三个阶段是相互联系、相互制约的。规划为计划和预算确定了基本方向，以保证在大的方面不发生偏差；计划是规划的体现和具体内容，为编制预算提供依据；编制预算则是为各项计划提供物质条件，又受整个规划的制约。通过这种方式，把国家利益、军事战略、部队建设和经费预算有机地结合起来。采用PPBS方法制定武器装备项目预算加强了对国防装备项目经费的科学分配、使用和控制工作，给美国的国防部门增添了活力，使国防科技实力和整体效益得到了提高。
美国武器装备项目预算的制定是按照一套严格的制度将整个预算制定过程分为若干阶段，每一阶段不但有明确的分工和任务要求，而且要使它的结果以文件的形式固定下来，作为某一阶段的开始或结束的标准。这种做法有两点好处：第一，每一阶段的文件准确地规定了工作要求、范围、时间、进度以及文件传递方向，从而明确了各级职责关系，从制度上减少了官僚主义的扯皮现象，提高了工作效率。第二，有利于保证决策工作过程的连贯性。在国防科技与武器装备发展管理中，决策的连续性至关重要，采用制度化措施，自然突出了战略研究的地位，既减少了决策的随意性，也减少了改变决策的随意性。
进入21世纪以来，美国国防部提出军事转型战略，同时也在寻求军事规划活动的转变，以期找到一种面向未来、基于能力的预算资源配置方法，美国国防部2003年5月发布“重大倡议决定913”文件，宣布对PPBS进行改革。新的国防资源分配管理办法――“规划、计划、预算与执行”（PPBE）于2005财政年度开始实施。PPBE的主要特点是：第一，统筹规划国防和武器装备建设，以滚动计划法方式实现规划、计划与预算的有机结合，具有系统的优势。其强调对预算过程的整体性理解，预算确定过程是由各个环节、各个阶段与各个部门构成，PPBE每两年进行一次滚动推进，根据长期规划制定后续六年的计划和其中头两年的预算，通过周期向前滚动，实现预算编制的连续动态性，以适应不断变化的国际国内环境与相应的国防需求变动。第二，按军事职能而不是按军种切块来编制计划与预算，更好地体现了预算服务于军事任务的思想。军事计划项目的预算不按军种切块，而是按军事任务和功能分为11大类。完成同一类任务的不同项目，无论来自哪个军种均纳入同一类计划，避免由于各军种分别安排各自发展计划而造成的重复和浪费。第三，形成制度化和规范化的工作制度与程序。在规划、计划和预算的不同阶段，不仅对各有关部门的工作内容、分析研究、文件编制、审批程序等有明确要求，而且有严格的时间限制和文件传递流程，并且以法规形式将其固定下来，提高了预算过程的运行效率，也有效地约束了各阶段决策的自由裁量权和主观随意性。第四，强化对计划和预算的执行评审，注重产出和绩效。在PPBS的基础上，PPBE进一步加强了对计划和预算执行的评审，以提高国防资源的使用效益。为此，国防部内设专门的系统分析机构――计划评估局――进行计划部分的系统分析，以节约公共资源，克服重复建设等弊端。同时在预算编制上注重成本与效益分析，充分运用定量分析方法，审查每项支出计划的效果与费用的配比关系。
三、强调系统观念，深化我军装备项目预算管理改革
第一，在我军装备项目预算管理改革的总体思路上，必须把国防需求作为一个大系统，将整个规划、计划与预算编制工作有机地联系起来，实现规划、计划与预算一体化。如PPBE通过计划、规划、预算与执行评审四个过程的系统协调和周期滚动推进，使得整个装备建设在战略目标明确的前提下，寻求全局最优而不是局部最优的结果。即通过目标的层层分解，以长远规划指导中期计划、由中期计划推动预算的过程，全程强化预算执行的评审，从而保证战略目标的实现。同时运用系统分析、效费比分析等技术方法，考虑预算总额限制和国防资源分配效果，以提升装备项目预算的绩效。PPBE最为重要的特征就是通过中期计划将远期战略目标与近期计划和年度预算紧密衔接起来，从而成为一个完整而统一的预算系统。
第二，在装备项目预算编制的决策体制上，集中决策与分散实施相结合，国防预算的编制过程在一个权威的实体即最高决策机关的统一领导下进行。在一个权威的统一的最高决策机关的领导下，武器装备经费的预算可以先进行统筹管理，即实现科研、装备与维护的规划、计划和预算的一体化，实现武器装备的全寿命管理，提高经费使用的宏观效益。如PPBE是一个复杂而庞大的系统工程，如果规划、计划、预算各环节由缺乏联系的组织分别制定，就难免相互脱节。为此，美国专门成立了国防规划与资源委员会，作为规划、计划、预算的协调、咨询、论证机构，防止职责交叉、相互扯皮。并且，以“规划单元”为中心编制预算，打破了传统的部门、部门内各组织的界限，设立了一个权威的机构来统一负责、协调管理。
第三，在装备项目预算编制的基本依据方面，改变按军兵种切割分配预算经费的做法，按以军事任务与军事职能为基本依据编制国防预算方法过渡；在预算编制的方法上，改以历史指标为依据的基数滚动预算法为以安全目标与军事任务为依据的“零基预算法”，以充分发挥预算的宏观调控作用，逐步建立财权财力集中、军费分配科学、项目具体透明、监督制约严密的军队预算新体系。同时构建时限严格的工作程序，提升装备项目预算管理的规范性。
【参考文献】
[1] 中国国防信息中心：中国美国国防系统分析方法学讨论会论文集[C].1987.
[2] Colonel Steven R. Grimes.PPBS to PPBE：A Processor Principles？U.S. Army War College，Carlisle Barracks，2008.
（责任编辑：胡婉君）
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