破解城乡二元体制的公共物品视角研究

来源:用户上传      作者: 汪恭稳

　　[摘要]近年来，城乡二元体制的存在愈发成为我国社会经济发展的体制性障碍之一。与此同时，公共物品的城乡非均衡化分配伴随着城乡二元体制而发展并成为其经济基础。因此。本文根据公共物品城乡分配的现状，探寻城乡二元体制与公共物品非均衡化分配之间的内在关系，并以此为基础，从公共物品的视角探索破解城乡二元体制的途径。
　　[关键词]公共物品　均衡化　城乡二元体制
　　
　　一、我国公共物品城乡非均衡分配现状分析
　　
　　1、公共物品城乡供给非均衡现状分析
　　(1)城乡公共物品供给的责任主体不同。按照公共物品供给的制度安排，政府是农村公共物品供给的最重要责任主体。但是到目前为止，我国各级政府在农村公共物品供给中责任模糊。本来应由政府提供的公共物品却由政府与农民共同承担成本。本来应由上级政府提供的公共物品却由下级政府提供，结果使得乡镇政府成为承担农村公共物品供给的主要责任者，这样势必会造成农村公共物品供给主体的“缺位”和“错位”。
　　(2)公共物品城乡供给的财政分配不均衡。在城乡公共物品的供给中，我国的城乡财政分配从结果不公向起点不公发展。从而在根本上制约了城乡平等。城乡之间的公共物品供给差异转化成为城乡居民社会负担的不公，也就是农民以较重的社会负担换取相对均等的公共物品供给。这种量入为出的方式将矛盾限于农村和农民范围，造成新的城乡不均等。综合近年来国家财政支出情况，国家财政用于农业的支出近十年来一直徘徊在7％～9％之间，2008年国家财政用于农村社会事业发展支出为2072.8亿元，仅占当年财政支出的3.3％。
　　2、公共物品城乡需求非均衡现状分析
　　(1)城乡公共物品的需求具有层次差距和异质性。由于经济发展水平的差异，农民的收入和消费水平相对较低，因而对公共物品供给服务的需求同质性强，需求强度比较高的公共物品更多地具有纯公共物品和拥挤性准公共物品的性质。而对非必需的公共物品需求则限定在较低的层次，如农村预防保健等公共卫生服务、农业信息平台等。相对而言，城市居民的收入、消费需求以及消费需求的分化程度都比较高，需求强度比较高的公共物品更多地具有准公共物品的性质，如城镇社区公共健身设施、城镇教育多元化等。
　　(2)城乡对于同种公共物品需求的内容不同。由于城乡人文、社会环境的差异，城乡居民对于同种公共物品的需求有较大差异性。以养老为例，虽然现阶段农村的新型养老保险发展迅速，但并不能完全取代家庭养老的地位和作用。
　　3、城乡公共物品供给和需求非均衡相互关系分析
　　改革开放前，我国城乡公共物品的分配也是不均衡的，但那时由于城乡经济发展同样滞后，消费水平和消费需求的分化程度都很低，因而城镇和乡村对于公共物品的需求都是低层次且较为同质的，这种不合理的分配制度的内生矛盾并没有很强烈地表现出来。改革开放开始时，城乡对于公共物品的需求基本相同，但是由于社会经济发展的不平衡性以及公共物品供给的非均衡性，使得城乡在这种不平等的基础上形成了非均衡的公共物品需求，而这一非均衡的需求又成为政府进行公共物品供给持续非均衡的现实依据，从而使得城乡差距愈显加大。
　　
　　二、我国公共物品城乡非均衡分配与城乡二元体制的关系
　　
　　1、城乡二元体制是公共物品非均衡化分配的制度依靠
　　(1)城乡二元户籍制度为公共物品非均衡化分配提供了身份依据。公共物品城乡非均衡分配不仅表现为公共物品在城镇和乡村这两个地域概念上的分配不均衡，更表现为公共物品在农村居民和城镇居民这两个身份概念上的分配不均衡，也即国家公共物品的分配上形成了对农村户口的歧视。具体表现为农民工在城镇无法公平享受各种社会保障，其子女无法在城镇享受正常的就学权利等等。城乡二元户籍制度将农村居民和城镇居民的划分予以制度化，从而为公共物品在身份概念上的非均衡分配提供了依据。
　　(2)城乡二元社会经济制度为公共物品非均衡化分配提供了现实依据。城乡二元制度的实施造成了农村在各方面发展均落后于城市这一既成事实。在经济方面，农村依然以自给自足的小农经济为主体，而城市的工商业和服务业已高度发达，这一现实状态使得农村需要的仅是农业生产型的基础性公共物品，而在城镇更多的则是多元化、异质化的公共物品。在文化教育方面，农村文化教育发展落后于城镇，这使得农村在文化教育需求方面的预期要低于城镇。在社会环境方面，农村尚未形成环境保护的理念。
　　2、公共物品非均衡分配是城乡二元体制的经济保障
　　(1)公共物品非均衡分配使城乡成为两大互斥的利益集团。公共物品的分配重城轻乡，城镇居民在教育、医疗、公共基础设施、社会保障等领域所享受到的福利待遇远优于农村居民，使得城镇对农村居民的流入产生一种排斥效应。而农村由于公共物品在分配上处于劣势，农民必须依靠土地进行自我生活的保障，而城镇投资需要占用土地时，农民也会处于自我生活的考虑对其予以排斥。这样，农村居民和城镇居民便因为公共物品的不均衡分配形成了两大互斥的利益集团，而农村居民明显处于劣势。
　　(2)公共物品非均衡分配使城乡二元户籍制度更加强化。城乡二元体制的中心是城乡二元户籍制度，这一制度使得城乡劳动力的自由流动受到体制性的限制，但户籍制度的限制只是一种制度上的限制，其实质是建立在户籍制度上的福利分配不均衡。因而要维护这―体制上限制的继续存在，就必须辅之以经济手段。公共物品城乡非均衡分配从财政E拉开了城乡经济发展的距离，进进而形成城乡两大集团的分化，使得城乡二元户籍制度更为强化。
　　(3)公共物品非均衡分配使得城镇公共物品对于农村居民而言具有排斥性和竞争性。公共物品城乡非均衡分配使得农村居民在农村享受不到与城镇同等条件的公共物品，农村甚至在生存和基本发展两方面的公共物品都很匮乏。农村居民为了获得享受相关公共物品的权利，必然会大量流入城镇，这会导致城镇公共物品对农村居民的排斥性和竞争性，从而增加农村居民消费城镇公共物品的成本。
　　首先，城镇公共物品对于农村居民的排斥性主要表现在市场排斥和体制排斥两个方面。市场排斥则主要体现在准公共物品方面，虽然城镇公共物品无论在质量还是在数量上都优于农村。但是由于准公共物品不仅使公众受益，而且个人也受益，这就使得准公共物品在城市也具有一定的稀缺性。而体制排斥则更多地体现在纯公共物品方面，例如社会保障制度。城乡社会保障水平有很大差距，而为了使有限的资金让城镇居民享受更好的社会保障，需要通过制度手段实现城镇社会保障对农村居民的排斥，所以以前农村居民享受不到城镇社会保障。近年来，农民工虽然可以享受城镇职工养老和医疗保险，但还受到参保资格和享受条件方面的限制。
　　其次，城镇公共物品对于农村居民而言具有竞争性。城镇为了吸引农村的人才和劳动力，也为一定数量的农村居民提供公共物品。但是城镇为农村居民提供的公共物品在数量上具有有限性，在质量上相对于农村而言具有优越性，这对于农村居

民而言更能体现其稀缺性。所以农村居民为了获得城镇公共物品而相互竞争，从而使得农村居民进入城镇的成本越来越高。并且如果对于这种行为的制度规范不完善或者监管不力，还会形成对农村居民更大的伤害。
　　
　　三、破解城乡二元体制的途径分析
　　
　　1、制度层面
　　(1)明确政府作为农村公共物品供给主体的责任，统筹城乡公共物品供给主体体系。政府需要根据公共物品的类别、层次确定各类公共物品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共物品的职能边界和范围。在明确政府作为农村公共物品供给主体的基础上，要建立健全城乡公共物品供给主体体系。要实现公共物品均衡化分配，必须统筹城乡公共物品的供给主体，实现省级统筹。当然，这并不是一刀切，可以通过“财权统筹、事权下放”的方式建立公共物品均衡供给主体体系。
　　(2)进行城乡二元户籍制度改革，取消对农村居民的制度歧视。户籍制度的改革应进一步剥离与户籍直接联系的福利，让户口只具有标志居住地的意义，实现城乡人口的权权利平等。在户口失去特殊福利含义的条件下，打破城乡分割、区域封闭，实行有固定住所和稳定就业、收入为依据的申报城镇户口政策，建立起城乡―体的户籍管理制度。
　　(3)完善公共物品供给的监管体系，杜绝政府的“寻租”行为。对于政府在公共物品供给方面的寻租行为，不仅要在公共物品供给均衡化方面缩小其寻租空间，更要从监督体制上杜绝寻租行为。这就要求完善对政府权力的监督，加强对政府权力的内部控制与外部监督。在内部，应通过明细政府的责权范围，从加强政府的服务理念出发，建设服务型政府；在外部，则要充分发挥舆论监督的作用，创新监督形式。
　　
　　2、经济层面
　　(1)优化转移支付手段，逐步推进公共物品均衡化分配。针对中国城乡间财政能力、城乡公共物品需求差距大的特点，在城乡公共物品供给中应坚持“公平优先、兼顾效率”的原则：基础性公共物品的供给应在城乡调整基础上实行平均导向；差异性的公共物品供给，应在合理划分各级政府职能的基础上，合理运用转移支付手段，缓解供给的非均衡性。公共物品城乡均衡化分配既要实现城乡统筹发展，又要考虑城乡差异性的存在。
　　(2)加快农业市场化、农村工业化、农村城市化进程。在二元经济一元化的过程中，不能完全靠城市来吸收剩余劳动力，农村本身也需发挥一些作用。提高农业市场化程度需要从农民中分离出来一部分商品性农产品的消费者。通过农村工业化，可以实现大量剩余劳动力在农村内部的转移，是一条较为理想的道路。农村城市化的过程不仅是人口在地区间的转移，更是劳动力由传统部门向现代部门的转移，从而引发劳动生产率的提升。
　　
　　四、结论
　　
　　城乡二元体制的核心是资源和福利在城乡间的不均衡分配，公共物品的不均衡分配是其直接表现形式之一。因而，实现公共物品的城乡均衡，首先要缩小城乡在资源和福利方面的差距，从而使得城乡居民的身份概念对经济福利的影响减小；其次公共物品的均衡分配将在财政转移支付上实现城乡相对公平，这样农村就有了相对完善的发展基础和投资环境，瓦解了城乡二元体制赖以存在的经济基础；再次公共物品的均衡分配使得城乡居民在基本公共物品的需求上得到满足，进而实现城乡居民在享受公共物品上的公平性。所以，从公共物品均衡化分配的角度研究破解城乡二元体制是我国经济转型和城乡发展的必由之路。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-440961.htm