市政债券――城市基础设施建设融资的新途径

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　　 市政债券是指地方政府为满足地方经济与社会公益事业发展的需要，按照有关法律的规定向社会发行的一种债券，是地方政府筹措地方建设资金的一种手段。市政债券的发行人是地方政府或其授权代理机构，筹集资金主要用于市政基础设施和社会公益性项目的建设。按偿付资金来源和担保形式的不同，市政债券分为两大类：一种是一般债务债券（GeneralObligationBond），它以地方政府的资信和税收为基础，保证投资者能按期收回本金并取得利息，所筹措的资金往往用于修建普通公路、飞机场、公园以及一般市政设施等；另一种是收益债券（RevenueBond），是指地方政府的授权代理机构（企业）为了投资建设某项基础设施而发行的债券，这些基础设施包括收费路桥、隧道、高速公路、自来水厂、污水处理厂、电厂和港口等，用这些设施经营所获取的收益来偿还债务，政府并不用自身的信用和税收来偿付债务。
　　市政债券是美国城市基础设施建设融资的重要方式。从我国目前的情况看，也到了利用市政债券为基础设施融资的时候。但由于各种原因，在国外被证明非常有效的城市基础设施融资工具――市政债券在我国一直还处于禁区。
　　
　　我国发展市政债券的供求环境分析
　　
　　一、从供给方面看
　　
　　城市基础设施投资的特点是投资数额大、投资回收期长、投资的效益成本不易分摊等，这就决定了城市基础设施应由政府来投资。城市基础设施投资已经越来越成为国家财政的负担。而通过发行市政债券为基础设施建设融资是使国家财政减负的好方法。它的优势在于：1.可以将基础设施建设的投资在未来的若干年内分摊。市政债券的期限多样，短的几个月，长的可达30年；2.可以促进储蓄向投资的转化；3.承销商之间的竞争可以降低发行成本；4.向广大的投资者发行，投资者之间的竞争可以降低利息成本。
　　上面这些成本方面的优势既使发行者有发行愿望，也增强了发行者的还款能力。另外，城市基础设施有很强的正的外部效应，它的建成可以极大地促进经济发展，这也加强了发债主体的还款能力。
　　当然，并不是所有地区都有发行市政债券的能力。起步阶段应让那些最有能力发行的地区来做，比如北京。在2008年之前，北京市需要投资1800亿元来建设城市基础设施，而目前北京市每年的财政收入也就300多亿元。所以寻找其他的融资渠道很是必要。另一方面，以奥运会为契机，基础设施的建成必然产生巨大的经济效益。据北京市统计局测算，奥运会将对北京的经济增长产生每年两个百分点的拉动作用，这能够提供足够的还债力。
　　
　　二、从需求方面看
　　首先，我国现有超过10万亿的居民储蓄存款余额。如果有合适的投资机会――风险不高，收益相对较高，这些储蓄转化为投资的比例会很高的。国债的供不应求足以说明这一点。
　　其次，投资基金、保险公司、养老基金等机构投资者有分散投资风险的需要，他们也将是市政债券的重要投资者。尤其是保险公司、养老基金更是需要长期资产来与他们的长期负债来配比，而市政债券刚好符合他们的需要。并且，法律上对这些机构的投资组合中债券的投资比例也有明确规定。可是目前的债券市场品种太少，债券惜售现象很普遍，大大限制了他们建立投资组合的空间。
　　最后，我国的资本市场很需要新的债券品种来丰富市场。健康的金融市场应该是结构平衡的。但由于各种原因，我国的金融市场在发展之初就着重于发展股票市场，债券市场一直以国债为主，企业债发行很少，交易也不活跃。而资本市场很发达的美国，在1970年～1985年期间，美国公司在股市的融资只占整个外部融资总额的2.1%，债券融资额几乎为股市的10倍。并且债券市场品种非常丰富，有货币市场债券、联邦机构债券、市政债券、公司债券等。其中市政债券占有11%的份额。不仅从国际经验上看应该发展债券市场，债券固有的风险相对较低的特征也使它可以起到资本市场缓冲器的作用。近几年股市行情不稳，如果资本市场保有足够的债券比例，这种波动对经济的冲击将不会那么剧烈。
　　
　　我国发展市政债券的条件分析及对策
　　
　　有了供给和需求还不够，最关键的问题是，我国《预算法》明确规定地方政府没有发债权，而国家何时能赋予地方政府发债权则取决于发展市政债券的条件何时成熟。从其他国家的经验看，发展市政债券的条件包括：相关法规的出台、投资者对市政债券的了解和信任、活跃的二级市场、债券的信用质量高、标准规范的信息披露、独立的债券评级机构、可参考的基准利率等。
　　1、健全的市政债券管理法规。这是进行任何经济活动所必需的，也是基础性的条件。如果不尽快建立这方面的法规，某些地方政府也会发生变相举债的行为，更不利于国家的监管。
　　2、可参考的基准利率。我国已形成了长中短各种期限的国债结构，可以作为确定市政债券利率的参考。
　　3、培养债券的二级市场。市政债券一般期限较长，这意味着不确定性增加，如果没有活跃的二级市场，投资者没有方便的退出机制，在他们需要资金时可能面临困难。我国的债券二级市场还不够活跃，交易所市场交易清淡，银行间市场债券惜售现象严重，倒是刚刚开设的柜台交易为我们带来了希望。实际上，只有债券品种足够丰富时，才会有活跃的二级市场。
　　4、提高债券的信用质量。市政债券虽然由地方政府或其所属的企业发行，但也是有风险的。从1940―1994年，美国市政债券的平均违约率为0.5%。可以采取某种补贴拦截机制――即为了保证地方政府按时足额偿还债务，中央政府将一部分给地方政府的补贴暂留在中央，同时对地方政府的发债规模进行限制。对于保障程度更低的收入债券，可以由政府以其他来源的收入做担保，以提高债券的信用级别。
　　5、标准规范的信息披露。这是任重道远的目标，它对于整个证券市场的发展都至关重要。
　　6、发展独立的评级机构。债券的评级不是还本付息的保证，事实上，美国在1929年发行的被评级机构评级，到了1932年违约的债券中，78%曾被评为AA级或更高，48%被评为AAA级。评级机构重在质量，不在数量，目前已经有包括中诚信、大公等几家，他们可能缺乏评估市政债券的经验，所以向其他国家学习是必要的。
　　7、投资者对市政债券的熟悉和信任度。事实证明，我国投资者的学习能力是很强的，关键是要建立信任度。股票市场发展的问题已经对投资者的信任度有了足够的打击，如果债券市场再出现类似问题，那后果将是不堪设想的，所以要采取多种措施。首先要选择信誉最高的地方政府及其所属机构进行预审，标准要严格，可以参照发达国家的被证明有效的标准，还可以对市政债券的还本付息进行商业保险。有些发展中国家采取中央政府担保的做法，我不认为这是个好方法。在成熟的市政债券市场上，不应该存在中央政府对地方政府的连带责任。
　　
　　结 论
　　
　　可见，我国目前发展市政债券还面临不少困难。但我国现在处于经济起飞阶段，经济状况稳定，并有巨大发展潜力，这是发展市政债券的有利条件。所以，我们可以采用某种创新的方式来发展市政债券。如果等到条件非常成熟再起步，注定要错过很多有利的发展时机。可行的方式是选择有条件的地区先搞，待总结经验后再向全国推广，这与我国总体上的渐进式改革战略也是相符的，如上面讲的奥运商机中的北京、西部大开发背景下的西部某些省份。据了解，由于《预算法》的限制，北京“奥运建设债券”的发行已成为不可能，也许这会成为历史的遗憾。从一名城市建设者的角度，从一个普通公民的角度，希望这样的遗憾不再有。
　　（作者单位：北京市市政公用事业技术服务中心）

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