河南省农业基础设施建设的财政支持分析与对策

来源:用户上传      作者: 吉赞峰

　　【摘要】 农业基础设施建设是我国“三农”问题的重点内容之一，建设和完善农业基础设施关系到农业生产和农民利益。本文通过支持强度、支持增长及支持效益等方法，对河南省农业基础设施建设的财政支持状况进行评价，据此分析了当前农业基础设施建设存在不足与问题，并提出相关对策建议。
　　【关键词】 河南省 农业基础设施 财政
　　
　　农业基础设施是指在从事农业生产的全过程中所必需的物质条件和社会条件，是在完成农业生产的各个环节所使用的劳动资料、劳动对象等生产力要素的总和。农业基础设施作为农业生产的重要保障，其建设水平在很大程度上决定了农业对自然灾害的抵御能力，进而影响到农业整体的生产能力与平均利润率。重视加强农业基础设施建设，对于提高农业生产效率、促进农民增收以及增强农业发展潜力，都具有极为重要的意义。
　　河南作为全国第一农业大省，对保障国家粮食安全肩负无可替代的重要责任。为了完成《国家粮食安全中长期规划纲要》（2008―2020）中提出的“粮食自给率稳定在95%以上”及“2020年粮食综合生产能力达到1.1万亿斤以上”两大重要目标，河南省政府制定了《国家粮食战略工程河南粮食核心区建设规划》提出“确保到2020年全省粮食产量达到1300亿斤”。在这一宏伟规划的背景之下，客观认识河南省农业基础设施建设中的财政支持状况，剖析其中存在的问题不足，提出具有针对性与操作性的参考建议，将有助于推动粮食核心区建设，实现国家粮食安全中长期规划纲要。
　　一、河南省农业基础设施建设现状
　　河南作为全国第一农业大省，拥有耕地面积在1.189亿亩，2000年粮食总产量达到1087.4亿斤，连续11年位居全国第一。从2004年开始，河南集中农业开发资金15.3亿元，以24个粮食总产量高、商品粮数量多、中低产面积大、基本农田面积稳定的产量大县为重点，连片开发，着力打造粮食核心区。近年来，河南共建设了新乡、安阳、驻马店、周口和商丘5个大型商品粮基地建设项目，总投资32358万元，规划建成优质小麦生产基地290万亩。从2004年至2007年，河南共实施优质粮食产业工程建设项目193个，现代农机装备推进项目115个，累计总投资19.85亿元。
　　大型灌区在河南农业生产和农村经济发展中占有举足轻重的地位。河南全省共有38个30万亩以上大型灌区，大型灌区人口占全省总人口的30.7％，粮食总产量为150亿公斤，有效灌溉面积达1964万亩，占全省有效灌溉面积的29％。近年来，河南抓住国家实施大型灌区续建配套节水改造的机遇，加大大型灌区节水改造力度，实施了鸭河口等28个大型灌区、128个年度续建配套节水改造项目，总投资11.01亿元。截至“十一五”末，全省有效灌溉面积达7372.4万亩，占全省耕地面积的近70％。全省有大中小型水库2300多座，总库容达270亿立方米以上，初步形成了兴利与除害相结合的农田水利基本建设。
　　为了加快农村公路建设步伐，提高农村公路通行能力，充分发挥公路基础设施在农村经济社会全面发展中的主要作用，河南省从2008年开始，以县乡道建设和危桥改造为重点，着力提高农村公路网整体通行能力和路况水平，两年完成投资125亿元，新、改建农村公路2.78万公里，改造桥梁5万延米。截至“十一五”末，河南省农村公路总里程达到218184公里，公路密度每百平方公里130.6公里，双双位居全国第二位，并于2007年率先在我国中西部地区实现所有建制村通沥青（水泥）路。在加快农村公路建设的同时，河南省积极推进“路、站、运一体化”和城乡客运一体化进程，全面加强乡（镇）客运站和乡村招呼站建设。截至目前，全省1907个乡镇都建有客运站，招呼站近1.3万个，乡镇通班车率达到100%，建制村通客车率达到95%以上，基本实现了“乡乡有客运站”的目标，极大地改善了农民群众安全便捷出行条件。
　　近年来，河南省强化科技对粮食生产的支撑，选育推广了一批在全国叫得响的郑麦9023、豫麦34、新麦18等小麦新品种和郑单958、汛单20等玉米新品种。其中郑麦9023是“十五”期间唯一获得国家科技进步一等奖的小麦品种，2007年郑麦9023和郑单958再次成为全国推广面积最大的授权品种，连续三年位居我国当前小麦、玉米推广面积第一位。河南的主要农作物良种覆盖率在98%以上，小麦品种已由过去的8―10年换一代提升到4―5年换一代，小麦良种对小麦生产的科技贡献率达40%，位居全国第一。
　　同时，河南省还重点推广了机耕深耕、种子包衣、配方施肥、旱作栽培等技术，推广应用面积达6.25亿亩次以上，测土配方施肥面积达5000多万亩，亩增产粮食50公斤左右。全省农业机械装备总动力达到8400多万千瓦，联合收割机拥有量达9.32万台，农机户总数达到481.7万户，农机固定资产达520亿元，从业人数560万，耕、种、收综合机械化水平达到50%，机耕地水平达到80%以上，小麦生产过程基本实现了机械化。
　　二、农业基础设施建设的财政支持评价
　　1、投资强度分析
　　为了评价河南省财政对农业基础设施的支持力度，本文引入农业基础设施建设投资强度系数进行分析。农业基础设施投资强度系数定义为财政对农业基础设施投资占财政总支出的份额与农业总产值占总产值的份额之比。通过农业基础设施投资强度这一具体的数额来评价财政支持农业建设是否充足。当这一数值大于1，说明政府财政对农业基础设施采取较强的支持政策；当这一数值小于1，则说明政府财政没对农业基础设施建设的支持不足。
　　表1数据显示，2000―2009年间的河南省农业基础设施建设投资强度基本呈逐年上升趋势，但期间有两年（2001、2004）的投资强度略有下滑，其余年份则增幅各异：2000―2006年基本保持略有起伏的低速增长，2007―2009年间的农业基础设施投入增幅显著，财政支持空前有力。尤其是2008与2009年的投资强度系数大于1，说明河南省对农业基础建设的财政投入比例，已经超过农业所占GDP比重，反映出省政府对于农业基础设施建设的高度重视。
　　2、投资增长分析
　　财政收入是决定农业基础设施投资数量的前提因素。本文通过对比农业基础设施投资与财政收入、支出水平，进行投入增长的均衡分析。
　　表2数据显示，除2001与2003年外，河南省农业基础设施建设的财政投资增速都在20%以上，其中2004及2006―2009年间农业基础设施建设的财政投资增速不仅高于35%，而且高于同期的财政收入与支出增速，2009年农业基础设施建设的财政投资增速更是达到创记录的72.53%，反映出河南省政府2006年以来对农业基础设施建设给予的超常规财政支持。
　　3、投资效益分析
　　目前，加强农田水利设施建设是增加农业产值最有效、也是最直接的手段。农业基础设施对于河南省广大农民而言有着更加重要的意义，主要体现在农业基础设施增加能够有效的抵御干旱对农作物的威胁。
　　通过图1可以看出，农业产值的增加同财政支出具有一致性。随着财政对农业基础设施投资的增加，农业产值有着较大的提高。同时，农业基础设施投入是对农业科技推广，农业产业化、标准化的先决条件，对所在地区未来十几年内的农业发展产生直接的正效益，能够有效提高农业产出。因此，加大农业基础设施投入是河南省发展现代化农业的必要手段。同时，加强对河南省农业基础设施财政支持也是维护我国粮食安全的重要举措。

　　三、农业基础设施建设的财政支持分析
　　1、财政支出比重仍需提高
　　从绝对额上看，河南省财政对于农业基础设施建设的投入有大幅度增长，由2000年的34亿元，增长到2009年的361亿元，十年之间增长10.6倍。但由于近年中央和地方在支援农业生产之外加大了对三农工作支持力度，进行了农村税费改革，取消了面向农民的不合理收费，减免了农业税，实行了惠农政策补贴，用于农业基础设施建设的财政支出比重仍需提高。
　　支农支出占财政总支出的比重情况反映了国家在不同时期的财政政策倾向。改革开放以来，国家逐步加大了对二、三产业尤其是第二产业的投入力度，近年又逐步加大了对交通和城市建设等领域的投资力度。这对提升我国国民经济品质、促进我国经济的迅速发展，起到很重要的作用。但是，随着城市经济和二三产业的发展，城乡经济的差别越来越大，河南省政府对城乡经济的协调发展必须统筹考虑，逐步加大对农业经济的投入比重。
　　2、财政支出结构有待优化
　　财政支出对农业基础设施建设无疑是发挥了重要作用的，但从支出结构看，也还存在一些问题和不足。
　　一是事业费比重高。近年来，我省财政支农支出中的行业管理费占53.3%。行业管理费虽然也是为农业生产服务的，但行业管理费中的大部分是用于人员工资、公用经费等方面的并非直接用于农业生产方面的支出。
　　二是小型农田水利建设资金无来源，维护无人管。按照我国农田水利建设体制，大中型水利设施由中央财政投入，省级政府配套；中小型农田水利设施建设由县乡政府负责，对个别特殊项目省级政府进行适当补助。但是，近年来，县乡财政普遍困难，基本上属于吃饭财政，无力对农田水利建设提供支持；而农村税费改革以来，面向农民的各种不合理收费已被取消，为了防止农民负担反弹，农村“一事一议”的公益建设项目也基本暂停，中小型农田水利建设基本处于停滞状态。近年来中央政府加大了对大江大河、病险水库等大中型农业基础设施建设的投入力度，但由于中小型农田水利建设的落后，影响了水利设施作用的发挥。
　　三是财政支持对象过于单一。我国财政支农的对象主要是国有和集体单位，基本不支持私有、股份制单位；主要支持非盈利性的事业，基本不支持盈利性的事业和企业。支持对象过于单一，不利于发挥财政支农资金的作用和效益。
　　四、农业基础设施建设的财政支持建议
　　农业基础设施是农业经济发展的基本条件，包括水利、电力、交通等方面。发展农业基础设施建设，当前除了配合搞好中央大中型水利等基础设施建设外，应着手搞好农业中小型基础设施建设问题，着力解决好中小型农业基础建设资金无来源、维护无人管的问题。解决这一问题，既要发挥好财政的支持作用，也要发挥好社会力量和农民个人的积极性。
　　1、树立正确观念
　　财政支持对于农业基础设施建设的作用，一是支持，二是引导。所谓支持，就是对农业经济发展和农民群众需要，农民和市场因素无力或不愿做到的农业经济事项，财政资金要积极支持，扶持发展。所谓引导，就是财政政策要通过资金支持、政策引导等手段，吸引社会生产要素向农业经济领域流动，实现财政政策与市场投入主体的互利双赢。
　　2、采取有效措施
　　（1）可根据各地情况，适时放开农村公益事业“一事一议”项目。近年来，农村小型公益事业无人管的问题日益突出，长此以往，对农业生产和农民生活将会产生越来越大的不利影响。与此同时，随着各项惠农政策的实施以及农村经济的发展，农民的收入有较大增长。在当前县乡财政还无力顾及此项事业的情况下，适时开展“一事一议”项目建设，应该是有条件的。可按照“一事一议”项目规范，一些乡村可以有计划地每年开展一个“一事一议”项目。
　　（2）对一些农村公益事业项目可以实行财政补助。对一些受益对象明确的项目，可以实行市场化运作，实行社会招标的办法，委托社会力量进行经营、收费和维护，招标工作定期（如每年一次）进行，以确保中标者经营、收费和维护的合理性，财政可以对中标者进行适当补助，以尽量降低农民的交费负担。对一些受益对象不明确、收费工作难以进行的项目，可承包给社会力量进行经营和维护，不向农民收费，财政对经营者给以合理补助。
　　（3）完善水利建设基金管理办法。可以扩大水利建设资金使用范围，将水利建设基金的支持对象扩大到农村小型水利基础设施建设，扩大到田间地头。
　　（4）支持农村道路建设和维护工作。农村公路建设已纳入各级政府规划，相信农村公路建设问题会逐步等到改观，财政部门肩负着筹措资金的重要任务。统筹有关方面资金，建立农村公路建设筹资体系是财政和有关部门的职责。同时农村公路养护问题是另一个亟需解决的问题。农村公路有人建无人管的问题十分突出。其主要原因是农村公路养护由县乡政府负责，而县乡政府财力紧张，无力管养。应考虑将农村公路养护纳入省道管养体制统一管养。省交通管理部门在每年资金预算时将农村公路养护纳入全省公路管养体系统筹安排，中央、省财政对县乡政府给予农村公路养护转移支付补助，县级财政在预算中对农村公路养护予以必要安排，建立起新的农村公路养护管理体制。
　　（5）扩大财政支农资金的扶持对象。只要有利于农业经济产业化、现代化进程的，只要有利于农业经济发展的，不论单位的所制性质、不论事业的盈利与否，财政政策都应给予支持。当然，其前提是加强对财政资金使用的管理与监督。
　　（6）积极争取中央政策支持。目前，地方财力有限，财政支农政策高度依赖中央，地方几乎没单独实行重大财政支农政策的能力。地方财政所能做的，就应该是多调查研究当地农业经济问题，多研究财政支农政策的方向和现实着力点，积极试点，积极呼吁。地方创造性工作，是中央形成支农政策、加大支农投入力度的契机。
　　3、创新体制建设
　　（1）探索农业基础设施经营管理的新体制。一是国家和集体投资的农业基础设施，在确保安全、有效运行、发挥效能的前提下，有条件的可以采取承包、租赁、拍卖等形式，由当地企业或农民承包经营。其服务收费不宜过高，亏损由财政补贴；二是对一些投资主体是企业和个人的农村各类小型基础设施可改建成各种合作经济、股份经济、股份合作经济等形式。
　　（2）探索农业基础设施建设投资主体多元化的新路子。在投资方式上，要改变过去由政府、村集体大包大揽的做法，充分发挥政策引导和市场机制“两只手”的作用，以优惠的政策吸引个人、集体、外资等各类经济主体投资农业基础设施建设。国家、集体和农民应各尽所能，同时按照谁受益、谁出钱（或出工）的原则和方式，鼓励和引导企业、个体大户或富裕的农民以独资或股份制的形式投资于农业基础设施建设，形成投资主体多元化、建设项目业主化、筹资方式社会化、运行机制市场化的局面，使其成为具有一定自我积累、自我发展能力的基础产业。
　　（注：本文为2010年度河南省政府决策研究招标课题《粮食核心区农业基础设施建设的合力生成与促进机制研究》（B876）阶段性成果。）
　　
　　
　　【参考文献】
　　[1] 郑兴艳：农业基础设施建设现状分析与对策建议[J].中国城市经济，2011（1）.
　　[2] 何平均：农业基础设施财政投入绩效分析――基于公共财政的视角[J].农村经济，2010（11）.
　　[3] 金鹏：内蒙古财政支持农业基础设施建设程度分析[J].内蒙古科技与经济，2010（20）.
　　[4] 张洪艳、刘吉双、徐梅：农业基础设施投资政策分析[J].商业研究，2009（8）.
　　[5] 彭敬东、汪金敖：夯实农业基础设施推进现代农业建设[J].农业现代化研究，2009（1）.
　　[6] 张德华、车明诚：黑龙江省农业基础设施建设的瓶颈及对策[J].商场现代化，2008（35）.
　　[7] 张维军、李钧、李君仕、杨德强：政策性金融支持农业基础设施建设问题研究[J].农业发展与金融，2008（8）.

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-446941.htm