试论事业单位内部控制制度建设
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作者: 徐 正
【摘要】本文从目前事业单位内部控制制度建设的紧迫性分析入手,明确了事业单位内部控制制度的含义,在分析事业单位内部控制存在的主要问题的基础上,对建立并完善事业单位内部控制制度的措施进行了粗浅的探讨。
【关键词】事业单位 内部控制 问题 措施
一、当前形势下事业单位内部控制制度建设的紧迫性
1、我国事业单位的概念及特征
我国的事业单位,是指为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织,主要有服务性、公益性、知识密集性等特征。事业单位在各类社会组织中是较为活跃的部分,其组织形式、服务手段、人员结构、活动方式等,会随着经济社会的发展和各项体制改革的深入,不同程度地发生相应的变化。
2、当前形势下事业单位加强内部控制制度建设的紧迫性
一直以来,我国的事业单位基本上属于财政预算报账单位,几乎没有成本核算和税金交纳的业务,相比其他行业的会计核算较为简单,内部控制制度尚未制定或订出来也没执行。2009年岁末,《2010―2020年深化干部人事制度改革规划纲要》印发,高层对深化事业单位人事制度改革定下“权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力”16字原则,其中,监管有力是明确谁来监管事业单位,而无论谁来监管,都需要从源头,即事业单位内部入手,建立并完善内部控制制度。
首先,事业单位的资产是国家的,资金出自公共财政,事业单位的国有资产保值,其用途的正确性和支出的有效性都需要有力的监管。
其次,当前事业单位的经济业务活动已经发生了巨大变化,各种自有收入来源占了单位经费相当大比重,事业单位管理已不再局限于预算资金收支管理,以绩效为导向的事业分类改革,要求正确计量事业活动的产出和成本,需要有效的内部控制。
再次,事业单位改革已逐步走向市场化方向,采用更商业化的方式提供事业单位的服务或产品。在这种情况下,一方面,事业单位应为政府制定收费标准提供依据,另一方面作为接受教育、医疗服务等缴费的一方,其消费主体意识正在逐渐加强,要求提高会计信息的透明度和正确性,也需要内部控制制度的有力支撑。
二、事业单位内部控制制度的含义
事业单位内部控制制度是指事业单位为贯彻执行所制定的各项管理政策,增进会计数据的真实性,保护国有和公共资产的安全和完整,提高服务经济效益,促进事业单位良好地运转,而在事业单位内部所采取的组织规则和一系列的调节方法及措施,涉及事业单位的控制环境、风险评估、监督决策、信息与传递以及自我检测等方面,是管理与控制财务的一项非常重要的基础工作。事业单位内部控制的目标,最根本的是保护国有财产、检查有关数据的正确性和可靠性、提高社会服务效率和效益、贯彻既定的管理方针等方面。事业单位设计一套操作性强、系统完整、规范合理、行之有效的内部控制制度,并有效实施是其改革的有力保障。
三、当前事业单位内部控制中存在的主要问题
1、内控意识相对薄弱,缺乏良好的内控环境
内控意识是内控环境中的一项重要内容,良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要保证。事业单位内控意识相对较为薄弱,内控环境有待加强,主要表现在三个方面:一是单位负责人对内部控制的重要性和现实意义的认识不够,不了解内部控制知识,因此对建立健全单位内部控制的重要性的认识不够,如简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制,认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了。二是对财务与会计工作重视程度不够,仅仅把财会部门当成“钱袋子”,事业单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色,无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动,对单位重要决策的过程和结果均不了解。三是对经费支出缺乏基本的控制意识,没有为各项经费支出建立明确、合理的开支范围和标准,对不少经费支出(比如业务招待费、差旅费等)采用实报实销制度,致使财务监督与控制流于形式,只要有相应审批人员签字同意,会计人员就要实施报销。
2、财务会计基础工作较为薄弱,核算不规范,财务管理制度不健全
有效的内部控制需要有坚实的基础,需要有健全的会计记录系统,包括制度建设、人员素质等。事业单位财务会计基础工作较薄弱,缺乏明确的岗位责任制度,单位会计人员对于其所处岗位的职责内容不详,财务管理制度不健全,没有单独制定内部的财务管理制度,一些财务事项的运作与管理措施仅是惯例,而没有相应的成文制度保证或有制度但很不完整,管理的随意性较大。例如在年终结账时,不将收入和支出结转“结余”科目,而是将收入和支出相对转,使“结余”科目不能正确、完整地反映核算单位的结余状况。或者两套账运行,支出核算混乱,再如在印鉴的保管上,也存在很多漏洞,单位将财务章和法人章交由财务部门负责人,或将支票、财务章和法人章同时由出纳一人保管屡见不鲜。
3、内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理
业务流程和控制方法体系是内部控制的核心环节,其合理、有效与否直接决定着能否实现控制的目的。事业单位内部控制方法体系不够完善,业务流程不尽合理,主要表现在以下方面:一是岗位设置问题较多,不合理兼岗现象较为普遍,而不相容职务分离是内部牵制制度的精髓。但在实际工作中,基于编制有限、人手紧张等原因,许多事业单位存在不合理不合法的兼岗现象,不相容职务未能合法合理分离,如单位出纳兼任记账,出纳兼任档案保管,记账兼任复核等等。二是授权审批的金额界限不明,授权审批制度有待改进。授权审批是内部控制的重要方法,而一些单位都是长期实行“一支笔”审批制度,这虽与事业单位业务简单、规模不大的特征相适应,但却影响了财务控制的实际效果,并使单位内部的财务监督检查流于形式。三是流程控制体系不完善,有些经济事项没有明确的审批控制业务流程,或流程控制过于简单,仅仅局限在事后审批上,缺乏事前控制的程序,或流程控制的先后顺序不尽合理,如事业单位的费用报销流程多采取“先审批后审核”的程序,执行起来影响财会人员审核把关的效果。四是部门预算涵盖范围有限,追加项目多,弹性较大,造成随意性较大,权威性和约束力较差,直接影响部门预算的实施效果。
四、建立并完善事业单位内部控制制度的措施
1、增强内控意识,完善单位的控制环境
控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素。任何单位的内部都存在于一定的控制环境中,它是实行内部控制的基础和前提,是内部控制体系框架的一个重要因素。
首先,要完善事业单位的治理结构。内控环境的重要内容之一就是事业单位的法人治理结构,管理层通过实施内控,使内控制度成为“单位之法”,它对每个成员都有效,都必须无条件遵循,任何人都不得游离于它之外,凌驾于它之上,从而实现在法律面前人人平等。否则,会出现漏洞。事业单位如果没有内部控制制度或执行不好,就会给国家和单位造成不可挽回的经济损失,说明内控制度的建设,更需要完善的治理结构。
其次,要提高管理者及职工的素质。管理者的素质不仅指知识和技能,还包括操守、道德观、价值观、世界观等多个方面,更主要的是着眼于全体员工,确立以人为本的管理思想,建立良好的环境氛围,激发职工的积极性、主动性和创造性,通过竞争和激励机制、绩效评价体系、社会保障体系等科学的人力资源管理手段,为内部控制培育良好的环境基础。
2、增强会计基础工作,强化会计系统的控制作用,健全财务管理制度
要提升事业单位内部控制水平,为财政“节流”奠定坚实的基础,必须重视改进事业单位的会计基础工作,强化会计系统的控制作用,健全财务管理制度。强化会计工作基础,需要财政机关加强对事业单位会计人员的会计基础工作规范的培训教育,不断提升会计人员财务管理水平,并在此基础上建立对事业单位的会计基础工作和财务制度的全面检查制度,建立相应的奖惩制度。
3、完善预算制度,强化预算控制的功能作用
财政预算制度已经从过去的功能预算转化为现在的部门预算,目前的部门预算硬化了预算约束和控制的强度,扩大了预算控制的范围,涵盖了预算部门的全部预算内外的一般预算收支和基金收支,同时控制内容细化,对部门内的各项资金再按功能、按预算科目把各项支出内容细化分解到具体支出项目,且控制程序严格,增加了预算审核的严密性,减少了随意性,控制标准的确定更加合理。
完善部门预算制度,首先是要进一步扩大部门预算的范围,要力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围,并严格预算的调整和追加程序;其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。也就是要求各一级预算和二级预算的部门单位,按照财政下达的部门预算控制数,结合各部门单位内部的组织结构、处室职责和工作任务等,编制内部分处室的责任预算体系,并严格责任预算的考核机制,从而强化预算控制的功能作用。
4、健全事业单位内部控制制度体系,进一步规范单位内部行为
事业单位内部控制工作的效果,需要有一套科学合理的制度体系来支持和保证。健全的内部控制制度体系既应考虑事业单位的特点,明确设立事业单位的目的是为了向社会提供某方面的公共服务,这些服务都是经济、社会发展必需的,是公众生活不可缺少的,并不以盈利为目的,也应体现事业单位资金和经费管理体制上的特殊性,诸如收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等,增强其实用性和适用性。
5、加强对事业单位的监督,发挥财政与审计部门作用,完善单位内部控制体系
事业单位的内部控制是一个过程,这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实施的。因此,要确保内部控制制度被切实地执行且执行的效果良好,内部控制能够随时适应新情况等,内部控制就必须被监督。监督是一种随着时间的推移而评估制度执行质量的过程,分为内部监督和外部监督。一方面,需进行内部审计和控制自我评估。内部审计帮助事业单位进行“软控制”环境的营造,成为内部过程的设计顾问,使成员能自觉地把办事准确和职业道德放在首位,形成监督内部控制其他环节的主要力量。而控制自我评估指的是各单位不定期或定期地对自己的内控系统进行评估,基本特征是关注经济活动的过程和控制的成效,由管理部门和职工共同进行,用结构化的方法开展评估活动。另一方面,促进和完善对单位内部控制体系的外部监督。这需要立法、执法、审计、监管诸方面对单位内控进行独立、客观、公正的研究,或制定准则,或指出指南,或提供框架和参考依据。财政部门是会计与内部控制工作的主管部门,审计部门是重要的保证体系,因此,在健全完善行政事业单位内部控制体系的过程中,财政和审计部门应当发挥十分重要的作用。各级财政部门应当成立相应的组织机构,加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织与指导,并拨出专项经费,为内部控制制度建设提供经费支持。
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