农村反贫困与最低生活保障制度的完善

来源:用户上传      作者: 李　珊

　　[摘要]农村贫困人口的大量存在及其生活困难已成为影响我国社会稳定的重要因素。最低生活保障制度作为农村反贫困的重要手段，在实施中普遍存在保障范围有限、保障水平不高以及保障资金不足等问题。为了更好地保障贫困群体的基本生活，必须通过扩大覆盖范围、提高保障标准、实行分类救助、建立多渠道的筹资机制，来完善农村最低生活保障制度。
　　[关键词]贫困；反贫困；最低生活保障制度
　　[中图分类号]F812.2　[文献标识码]A　[文章编号]1008－2670(2008)05－0031－03
　　
　　最低生活保障制度(简称低保)是绝大多数市场经济国家实行的、保障全体公民基本生存权利的制度，通常根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于这一保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照法定程序和标准提供的现金和实物救助。在我国农村贫困现象严重的情况下，建立完善的农村最低生活保障制度尤其必要。
　　
　　一、当前农村最低生活保障制度存在的问题
　　
　　截至2007年底，农村最低生活保障制度在全国范围内已普遍建立，全国共有3451.9万人(1572.5万户)享受了农村最低生活保障，比上年同期增加1948.2万人，增长128.7％，平均保障标准为70元／人、月。但由于农村最低生活保障在全国范围内还没有形成统一的制度，各地在实施过程中普遍遇到了一些问题，未能很好地保障贫困群体的基本生活。
　　
　　(一)认定低保对象的依据不尽合理，低保覆盖面较窄
　　农村最低生活保障的对象是家庭年人均纯收入低于最低生活标准的居民，在实际工作中按照此标准认定低保对象有一定难度，主要是农民收入中难以货币化的成分比重较大，而且其外出务工收入和临时性收入具有相当的不稳定性，导致收入难以准确核实。而且家庭收入也不能全面反映贫困农户的真实面貌，因为农村中有些真正贫困的家庭，致贫原因主要是家庭成员重病、重残、劳动力缺乏，仅凭家庭收入确定低保对象，不尽合理。此外，还存在大量的低保边缘群体，他们的收入虽略高于低保标准，但抵御风险的能力却很薄弱，任何微小的经济冲击甚至家庭生活事件都有可能使他们陷入贫困，如家庭成员常年有病，每月都要支付大量的医疗费用，其实际收入除去医疗费已大大低于低保标准，而按照目前的规定，他们还无法享受到低保待遇。
　　由于认定低保对象的依据不尽合理，导致农村低保覆盖面较窄。按照社会保障理论，国际上通常将一定区域内人口的5％确定为低保对象。但从我国农村低保的实际覆盖率(见表1)来看，最高也只有2.05％，还远低于这一目标。
　　
　　(二)低保标准偏低，城乡差异较大
　　农村最低生活保障的标准由县级以上地方政府按照能够维持农村居民全年基本生活所必需的费用确定，这一规定导致各地制定标准随意性太大，有的地方并不是根据农民的基本生活需要制定，而是视地方财力或地方官员的重视程度而定。与城镇低保标准相比农村低保标准明显偏低。2007年第1～4季度，城镇居民最低生活保障标准全国平均值分别为每人每月173.93、175.67、179.24、182.4元，而同期农村水平为70.94、71.43、70.01、70元。实际上，低保保障的是居民的最基本生活，同在一个县城或集市，农村和城市并无空间距离，农村居民和城市居民的基本消费结构也没有实质的差异，只是因为户口原因低保标准就相差甚远。有人认为，农民有土地保障，依附土地的产出能够部分保障其基本生活。但事实上，在确定低保对象时，早已扣除了其来自土地的收入，因此不能仅凭农民有土地就压低其低保标准。
　　
　　(三)统一的补助标准不能照顾到低保对象的不同需要
　　现行的农村最低生活保障标准设计单一，而没有区分不同的贫困群体，例如有无劳动能力、家庭规模大小和家庭中有无未成年人和老年人等。以低保家庭中有未成年人和老年人为例，无论是城市低保对象还是农村低保对象，从绝对人数和相对比例来看，未成年人和老年人都占有相当比重，而他们与一般困难群体的基本生活需要是不同的。截至2007年第三季度，全国农村低保对象总数为2781.3万人，其中未成年人203.3万人，占7.3％，老年人543.1万人，占19.5％，两者总人数为746.4万人，合计比例为26.8％。考虑到未成年人的教育以及老年人的养老、医疗等特殊需要，实行统一标准的补助是不合适的。
　　
　　(四)最低生活保障资金来源不足
　　在我国农村，低保资金不足已成为制约低保制度发展的关键问题，并直接导致了低保的覆盖范围有限和保障水平不高。农村最低生活保障的资金在中央财政没有设立预算科目，资金筹集主要以地方为主，由地方列入财政预算。在很多地方实际上由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担，省级财政的资金支持非常有限。这就出现了一个矛盾的现象：越是经济发达的地区，低保资金的筹集越没有问题；而经济不发达的地区，却无力承担最低生活保障的资金，但符合低保标准、需要救助的贫困群体却很多。因此，完全由地方财政来负担资金，贫困地区的农村最低生活保障制度很难真正落实到位。以河北省为例，2005年河北省共有农村低保对象78万余人，支出农村低保经费1.2亿元，月人均补差仅为10～15元。而据民政部门测算，河北省农村低保对象实际上应为150万人左右。若要把农村中的贫困人口全部纳入，并以月人均补差30元计，共需4.5亿元，缺口达3.3亿元之巨。2006年，省财政预算仅为0.2亿元，其余的经费全部要市、县两级配套解决，困难程度可想而知。况且农村的其他社会保障制度，养老保险、合作医疗等都需要地方财政资金的配套，这就使地方财政捉襟见肘，最终导致“应保未保”或保障水平较低。
　　
　　二、完善农村最低生活保障制度的建议
　　
　　建立和完善农村最低生活保障制度，从制度上解决贫困人口的基本生存问题，可以极大地避免因贫困问题而引起的社会矛盾，对于改善民生、构建和谐社会都具有重要的现实意义。为了使农村最低生活保障制度更好地保障贫困群体的基本生活，针对当前实施中存在的问题，应着重在以下几个方面进行改革。
　　
　　(一)定量与定性相结合来确定低保对象，逐步提高覆盖范围
　　最低生活保障制度是保障公民基本生存权利的制度，只要符合最低生活保障条件的，都可以主动申请。为准确核定低保对象，实现应保尽保，应按照定量与定性相结合的原则，在具体操作中可采取收入核实加群众评议的办法。要继续加大工作力度，准确核实申请对象的收入，同时重视群众评议的作用，对申请对象进行张榜公布，由群众进行监督，使真正需要最低生活保障的贫困群体都能享受到低保。除了严格按照低保标准确定保障对象外，还应将生活

有实际困难的低保边缘群体纳入到低保体系，针对其面临的经济和社会风险给予预防性救助，避免他们的困境进一步恶化。
　　考虑到我国农村经济发展水平和农村人口比重较大的实际情况，5％的最低生活保障覆盖面是一个较高的目标，可先把保障范围缩小为农村人口的4％左右，随着经济的发展，再逐步扩大覆盖范围。
　　
　　(二)科学确定低保标准，适当提高保障水平
　　世界各国大都以恩格尔定律为依据制定自己的低保标准，在我国城乡差距以及地区差距明显的国情下，制定全国统一的标准是不可行的。低保标准的制定应从各地实际出发，本着“低标准、广覆盖、层次性、差别性”的原则，综合考虑当地维持农民基本生活的费用、经济发展水平、地方财政的承受能力以及物价上涨指数等，并随着这些因素的变化动态地进行调整。地方政府在确定低保标准时，要以能满足基本生活需要为标准，而不能以城乡差异、农民有土地为由，人为地压低低保标准。随着我国经济实力的增强和人民生活水平的普遍提高，低保标准应实现从生存保障向发展保障的转变，逐步将低保对象的医疗保障、子女教育等支出纳入低保范围，让低保对象共享经济社会发展成果。
　　
　　(三)分类救助，解决不同低保对象的不同需要
　　分类救助是根据城乡低保对象的家庭结构、身体状况、劳动能力、困难程度等情况，实施不同的救助标准，对于舒缓城市低保起到了积极的作用，因此可考虑在农村低保中也实施分类救助。具体的救助标准可参考城市的模式：对三无人员、重病重残人员等实施重点保障，使其全额享受低保金，或在全额基础上上浮一定比例；对一般病残家庭、正在接受教育的未成年人家庭，适当提高补助水平；对有劳动能力的一般困难人员，则严格按照低保标准核算其家庭收入，提供差额补助。事实上，分类救助考虑到了低保对象的不同需要，更加具有针对性，可以更好地保障其生活。以对有在校学生的家庭的补助为例，增加其补助也就是增加教育投资，可以提高他们的自身素质，长远来看还可以防止世代贫困。
　　
　　(四)建立多渠道的资金筹措机制
　　资金问题是建立农村低保制度最关键也是最难解决的问题，为了保障资金的按时到位，资金筹集应遵循政府为主、社会为辅的原则。近几年来，我国财政收入连续高速增长(见图1)，2007年首次超过5万亿，而同年用于农村低保的支出仅为104.1万元。因此国家财政是完全有能力承担农村低保资金的，低保资金投入不足关键是认识问题。从国外发达国家的经验来看，社会救助经费都是由各级财政共同承担的。如在美国，社会救助经费由联邦政府、州政府和地方政府共同承担，各自的比例由各州对该项目的实际支出和州人均收入来决定，人均收入较低的州，联邦政府负担的比例较高。
　　参考美国的经验，我国应将农村低保资金列入中央和各级地方政府预算，明确低保资金占财政收入的比重以及中央和地方应当分担的比例和项目。
　　从目前我国各地经济发展极不平衡的现状来看，中央财政应在保证农村低保资金足额到位方面发挥主要作用，其他各级财政的具体分担比例应视当地经济发展水平而定。在经济欠发达地区，中央财政应负责最低生活保障资金的大部分投入，可以在80％以上，其余由省级财政补齐，乡镇政府负责最低生活保障制度的管理运行；在经济一般发达地区，中央财政可负担50％，省财政投入30％左右，其余由县乡财政补齐；经济高度发达地区，可由省级财政负责50％以上，县乡财政负责40％以上，中央财政提供适当的补贴。
　　
　　(责任编辑：赵　利)

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