新农保财政补助数额的测算与分析

来源:用户上传      作者: 邓大松 薛惠元

　　摘要：财政补助政策是新农保和老农保的最大区别，该政策有利于建立起覆盖全国农村居民的社会养老保险制度。新农保财政补助政策的主要内容为中央财政“补出口”，地方财政既“补入口”又“补出口”。运用2008年全国人口、财政等方面的数据对新农保财政补助数额做出测算，结果发现，中央财政有能力承担新农保财政补助，中西部贫困地区地方财政筹资难。因此，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，合理划分地方各级财政之间的责任，加强政策执行力，落实好各级财政补助资金。
　　关键词：新农保；财政补助；测算；中央财政；地方财政
　　中图分类号：F323.89　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2010)02-0038-05
　　
　　一、引言
　　
　　2009年9月，国务院办公厅发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》
　　(国发[2009]32号)，决定2009年在全国选择10％的县(市、区、旗)开展新型农村社会养老保险(以下简称新农保)试点，以后逐步扩大试点，全国普遍实施，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖，并明确了各级财政对新农保的补助政策。可以说，财政补助政策是新农保与原来已开展以个人缴费为主、完全个人账户农村社会养老保险(以下称老农保)的最大区别，意义重大。但该政策的实行会不会对国家财政造成压力呢?本文基于2008年全国人口、财政等方面的数据，试对新农保财政补助数额做出测算。
　　
　　二、新农保财政补助政策的意义
　　
　　(一)有利于建立起覆盖全国农村居民的社会养老保险制度
　　1991年我国开始农村社会养老保险试点，1992年民政部印发《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，要求各地结合实际，进一步组织试点。该文件规定的做法主要是：以个人账户缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持；采取个人账户基金储备积累的保险模式，个人缴费和集体补助全部记在个人名下；实行自愿参保。由于国家未给予政策和资金扶持，集体经济实力薄弱，集体补助难以实现，使得农村社会养老保险成为了事实上的个人储蓄，意义不大。为此，老农保在推行一段时期之后，不得不叫停。1999年7月，《国务院批转整顿保险业工作小组(保险业整顿与改革方案)的通知》(国发[19991 14号)提出：“目前我国农村，尚不具备普遍实行社会保险的条件。对民政系统原来开展的‘农村社会养老保险’，要进行清理整顿，停止接受新业务，区别情况，妥善处理，有条件的可以逐步将其过渡为商业保险。”老农保失败的原因有很多，但政府财政责任的缺位不能不说是重要原因。
　　新农保由政府对参保农民缴费给予补贴，并全额支付基础养老金，这是新农保与老农保的最大区别。这表明国家将对农民老有所养承担重要责任，并把新农保作为逐步缩小城乡差距、实现基本公共服务均等化的一个重要步骤。为此，无论是发达地区的农民，还是欠发达地区的农民，都将被吸引并参加到新农保制度之中，从而建立起覆盖全国农村居民的社会养老保险制度。
　　
　　(二)有利于应对国际金融危机、扩大国内消费需求
　　在当前应对金融危机的背景下，对广大农民发出政府将对他们参保缴费给予补贴，并为他们全额支付基础养老金的信号，有利于解除农村居民养老的后顾之忧，使他们敢于消费、积极消费。这对于开拓农村市场，扩大国内消费需求，促进经济的平稳发展，无疑将产生强大而持久的动力。因此，支持新农保制度建设，关系经济发展、社会稳定的大局，关系广大农民的福祉，财政部门责无旁贷。
　　
　　三、新农保财政补助政策的主要内容
　　
　　为了支持新农保制度的建立，中央和地方财政将加大投入力度，对新农保既“补入口”，又“补出口”。所谓“补入口”，就是在农民参保缴费环节给予财政补助；所谓“补出口”，就是在新农保养老金待遇给付环节给予财政补助。
　　(一)中央财政补助政策
　　中央财政主要负责“补出口”。国发[2009]32号文件规定，“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50％的补助”，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元”。中央确定的基础养老金标准我们称之为最低标准基础养老金。从文件中可以看出，最低标准基础养老金为660元/人・年，在中西部地区，中央财政全额补助，在东部地区中央财政每人每年补助330元。
　　(二)地方财政补助政策
　　地方财政补助政策主要分“补入口”和“补出口”两部分：
　　1　“补入口”。为激励农村居民参保缴费，根据国发[2009]32号文件规定，地方政府对个人缴费给予补贴。具体主要有三项政策：第一，对农村居民个人缴费补贴标准不低于每人每年30元，具体是否高于30元，高多少，由地方人民政府根据自身情况确定；第二，为鼓励参保农村居民多缴费，地方财政按照“多缴多补”的原则，对选择较高档次标准缴费的，给予适当鼓励，具体标准和办法由省(区、市)人民政府确定；第三，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。地方政府对参保人的缴费补贴全部进入农民养老保险个人账户，作为将来计发个人账户养老金的基数。
　　2　“补出口”。具体有三种情况：第一，对中央确定的最低标准基础养老金(55元/人・月)部分，东部地区需要负担50％的补助资金，中西部地区因中央财政全额补助则无须再安排补助资金；第二，鉴于各地经济发展水平、消费水平等存在差异，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准；第三，为鼓励参保农村居民长期缴费，对缴费超过一定年限的，地方政府可适当加发基础养老金，具体政策由地方人民政府确定。
　　为了能更清晰地看到中央财政和地方财政对新农保的补助情况，我们绘制成表格，如表1所示。
　　
　　
　　四、新农保财政补助数额的测算与分析
　　
　　按照国家政策规定，目前，我国东部地区包括11个省级行政区，分别是北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南；中部地区包括8个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括12个省级行政区，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古。香港、澳门和台湾省是实行高度自治的特别行政区。国家在东中西部划分时，暂未将其包括进来。下面我们运用2008年全国人口、财政等方面的数据试对新农保财政补助数额做出测算。
　　(一)对中央财政补助数额的测算与分析
　　根据国发[2009]32号文件规定，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准(55元/人・月)给予全额补助，对东部地区给予50％的补助；年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金；新农保制度实施

时，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，不用缴费，可以按月领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这里我们将测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，中央财政对新农保的年补助数额。
　　2008年末我国各地区的农村人口数和60岁及以上的农村人口数如表2所示。根据文件规定，中央财政一年对东部地区基础养老金补助的数额=∑东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50％×12，通过计算得出为105.7287亿元；中央财政一年对中西部地区基础养老金补助的数额=∑中西部各地60岁及以上的农村人口数×55×12，通过计算得出为429.3551亿元；进而可以计算出中央财政一年补贴新农保的数额为535.0838亿元(具体如表2所示)。
　　2008年我国中央财政收入为32680.56亿元(如表3所示)，这样，中央财政一年补贴新农保的数额占中央财政收入的比重为1.64％。由于2008年我国中央财政收入占总财政收入(61330.35亿元)的比重达53.3％，而中央财政支出占总财政支出的比重仅为21.3％。可以说是1.64％这一比例非常小，中央财政完全可以负担得起，即中央财政有能力承担新农保财政补助。
　　(二)对地方财政补助数额的测算与分析
　　根据国发[2009]32号文件规定，地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；另外在发放环节，东部地区地方财政按中央确定的基础养老金标准(55元/人・月)给予50％的补助，中西部地区不补；参保年龄段为16～9岁，开始领取养老金的年龄为60岁。这里我们测算一下，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，地方财政对新农保的年最低补贴数额(这里我们不考虑难以量化的地方政府对选择较高档次标准缴费的“适当鼓励”，对农村重度残疾人等缴费困难群体的缴费补贴，以及提高和加发部分基础养老金的补贴)。
　　2008年末我国各地区16～59岁农村人口数、60岁及以上的农村人口数如表4所示。根据文件规定，在新农保制度“实现对农村适龄居民全覆盖”的情况下，东部地区地方财政年最低补贴数额=∑东部各地16～59岁农村人口数×30+∑东部各地60岁及以上的农村人口数×55×50％×12；中西部地区地方财政年最低补贴数额=∑中西部各地16～59岁农村人口数x30。据此可以计算出全国各地区地方财政对新农保一年的最低补贴数额，具体如表4所示。
　　通过计算可以看出，全国地方财政年最低补贴数额为245.1262亿元，占全国地方财政收入的比重为0.86％。总体来看，地方财政负担并不是很重，但问题在于，由于存在地区经济发展水平与财政能力的不平衡，贫困地区地方财政支持的压力很大。
　　具体来看，在东部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收入的比重最低的为上海(0.06％)，最高的为河北(2.84％)，平均水平为0.84％，负担比较重的为河北(2.84％)、海南(2.03％)、山东(1.67％)和福建(1.44％)；在中西部，地方财政年最低补贴数额占地方财政收人的比重最低的为内蒙古(0.36％)，
　　
　　资料来源：根据《中国统计年鉴2009》相关数据整理而成。
　　注：由于无法直接获取2008年末16～59岁的农村人口数，这里只能进行近似计算。2008年末全国16～59岁的人口占对67％，由于全国各地区人口的年龄结构相差不大，故2008年末各地区16～59岁的农村人口数近似等于各地区农村人口数乘以67％。高的为西藏(1.79％)，平均水平为0.88％，负担比较重的有西藏(1.79％)，贵州(1.55％)，甘肃(1.35％)，河南(1.20％)，广西(1.15％)。可见，尽管中央财政对中西部进行了政策倾斜，但中西部地方财政的总体负担还是比东部重；另外，农业人口比较多的东部省份，如河北、山东、福建等财政负担也比较重，但由于其地方财政收入的总量比较大，地方财政筹资的难度还不是很大。因此，如何解决中西部贫困地区地方财政筹资难的问题将成为制约新农保制度推行的一大瓶颈。
　　另外，新农保财政补助在地方各级财政(省、市、县)之间该如何分担呢?省级和市级财政的情况还好一些，在县级财政中，对东部富裕县来讲也没有多大问题，但对我国中西部数百个吃财政饭的贫困县来讲，其负担之重，可想而知。可能越是穷的地方越与民争利，越不肯为老百姓花钱，对于一些贫困县来说，最令人们担心的是，由于县一级财政无力配套财政补助资金，将挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制。因此，如何解决地方各级财政的分担问题成为新农保制度推行中的又一大难关。
　　
　　五、完善新农保财政补助政策的建议
　　
　　(一)重构中央政府与地方政府之间的财政关系
　　从各级一般预算收入与支出来看，2008年中央财政在总预算收入中占比高达53.3％，但财政支出仅占比21.3％(如表3所示)。相应地，省级及省级以下层级政府都存在着收支缺口，地方政府都严重依赖中央财政转移支付，2008年在地方政府财政支出中，中央财政转移支付的比例高达41.8％。在贫困地区尤其如此。农业人口占比高的省份，往往是经济发展总量与财政收入较少的省份。这样，在新农保制度的构建中，贫困地区地方政府就难以支付必要的保费配套补贴，从而影响新农保制度的扩展与推进。为了缓解这样的矛盾，保证贫困地区新农保制度的建立，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的缴费补贴(30元/人・年)予以分担，以加大对贫困地区的财政支持。具体来说，可以对中西部地区国家级贫困县的新农保缴费补贴予以分担，分担的标准为10元/人・年，以后视情况再作调整。
　　
　　(二)合理划分地方各级财政之间的责任
　　由于各地区经济发展水平和财政能力不同，地方财政补贴在省、市、县三级财政的分担没有必要制定一个统一的标准。从目前试点情况来看，由于新农保的实施主体(包括方案制定、经办管理、基金管理)是县级政府，县级财政将承担重要的责任。在财政收入高、富裕的县，县级财政要多承担一些责任，省、市、县三级财政可以按1：1：2或1：1：3来分担；在财政收入低、贫困的县，县级财政可以少承担一些责任，省、市、县三级财政可以按1：1：1来分担。省、市、县三级财政的责任划分问题，各地可以先试点探索，然后由各地省级人民政府来制定。
　　(三)加强政策执行力，落实好各级财政补助资金
　　为保证新农保试点工作的顺利展开，落实好各级财政补助资金非常关键。因此，笔者建议，第一，国家财政部尽快出台《中央财政新农保补助资金管理办法》，地方各级财政部门抓紧制定本地的财政补助资金管理办法，按照科学化、精细化的要求，规范补助资金预算安排、申请拨付程序和使用管理工作，防止虚报冒领，努力提高资金使用效率，为新农保试点工作顺利开展提供有力保障。第二，加强新农保财政补助政策的执行力，各级财政部门应将新农保补助资金作为财政支出的一项重点加以保证，并及时分配，及时到位。同时，要加强监督力度，明确处罚程度，保证国家财政补助的部分能够不折不扣地如期兑现，或打到参保农民的养老保险个人账户中，或发到农民的手中，让参保农民真正感受到新农保制度给自己带来的实惠。
　　
　　责任编校：黄晗

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