公共服务视角下回流农民工创业影响因素及应对方略

来源:用户上传      作者: 孙富安

　　摘要：笔者基于徐州市相关乡镇问卷调查，分析回流农民工创业现状及主要影响因素，并提出应对方略：积极构建政府“多维度”扶持机制，提升政府创业服务水平，保护创业者利益，精简机构、提高创业服务效率，建立公益性、便捷、全方位的创业信息发布平台，优化创业服务的产业环境，拓宽农村新型创业领域，因地制宜，“差异化”培植创业，提高创业培训服务质量，加大对回流农民工创业贷款的支持力度；完善农户联保贷款制度、小企业联保制度，政府小额担保贷款制度和贷款贴息制度。
　　关键词：回流农民工创业；创业服务；创业培训；创业贷款
　　作者简介：孙富安(1965－　)，男，安徽淮北人，淮北师范大学经济与管理学院讲师，经济学硕士，主要从事人力资源管理与劳动经济研究。
　　中图分类号：F323.6　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2010)05－0067－05　收稿日期：2010－05－21
　　
　　一、问题的提出
　　
　　农民工回流这一特有的社会现象，是我国城乡社会转型期所固有的，并将在一定时期内持续存在。农民工回流，农村外出劳动力回流是基于经济因素和非经济因素的综合考虑，是符合自身或家庭效用最大化的选择(刘铮，2006)。
　　然而，由于农民工长期身处社会底层，其创业受人地资源、二元体制、创业环境及自身因素的影响(严文清等，1996)；缺乏政策支持、创业环境、创业资本、创业经验和胆识及创业合力(赵西华等，2006)；财政支农不够，导致农村基础设施相对落后和社会保障制度不健全，使农民工创业有后顾之忧(厉以宁，2008)；区域经济发展水平决定农民工创业的几率，自身受教育程度与创业的可能性正相关(朱明芬，2010)。现有研究对回流农民工创业相关因素分类清晰，但应对策略不足。笔者以徐州市为例，实证分析回流农民工创业的主要影响因素，立足公共服务视角提出多维度对策与建议。
　　
　　二、政府在回流农民工创业中的角色定位
　　
　　(一)理论基础
　　新公共服务理论是以美国学者罗伯特・B・登哈特为代表的一批公共行政学者在反思新公共管理理论的基础上，建立的一种新的公共行政理论。该理论系统地阐述了新公共服务理论的基本内涵：服务，而不是掌舵；追求公共利益等。这一理论充分肯定政府的作用与责任，对政府角色(行政人员角色)进行了全新阐释――政府机构应该在法律和责任的约束范围内努力地提供尽可能高质量的服务。
　　
　　(二)政府角色定位
　　中国学者邵晓光教授(1998)在其《转型经济与政府干预》一书中指出政府角色研究要基于具体历史环境和具体问题特征，转型经济宜适用“政府主导型”价值取向。政府的角色定位应该是在市场机制存在缺陷的部分，即克服市场经济的外部性。在市场调节存在缺陷的领域，政府应该进行适时的调控和规制，以达到实现资源优化配置，促进经济增长的目的。
　　
　　(三)发达国家经验启示
　　以德国和法国为代表的“政策引导型”，主要体现在用计划和产业政策引导企业发展，其重心放在企业的战略问题上；以美国和英国为代表的“政策规制型”，主要是制定各种规章制度引导和规范企业，创造出适宜企业发展的外部环境；以日本和新加坡为代表的“政策主导型”，一方面用计划和产业政策引导企业，另一方面还要指导产业进行结构调整、企业经营的战略性和银行贷款融资等。通过上述系列措施和扶持方式，政府可以有效缓解创业企业的环境因素制约，促进企业的生存和发展。
　　
　　三、回流农民工创业的实证分析――以徐州市为例
　　
　　(一)回流农民工创业现状
　　根据徐州市劳动和社会保障局统计数据，截至2009年底，该市返乡创业的农民工人数为26549人，兴办的企业总数为15742家，实现了由普通打工者向创业者的转变。这些企业所属行业分布为种养业、农产品加工业、建材、建筑、轻工业、餐饮服务业、个体商业、运输业等，总投资金额为53，42亿元，实现增加值19.21亿元，就业人数达355393人。形成了以创业带动就业，以就业促创业的格局，为农民提供了容量大、门坎低、易接受的就业渠道(如表1所示)。
　　
　　
　　(二)主要影响因素
　　经对徐州市周边三县十二个乡镇近100家农民工返乡创业者抽样调查(发放96分样卷，有效样卷85份)，归纳如下主要影响因素。
　　1、粗放型产业结构明显，组织化制度不完善
　　徐州市实地调研的数据显示，大部分返乡创业的打工者文化程度中等偏下。小学文化程度占5.5％、初中文化程度占24.5％、高中及中专文化程度占45.7％、大专文化程度占22.0％、本科及本科以上文化程度占2.3％。鉴于创业活动需要更多的智力和能力等方面支撑，故而需要创业者的素质比普通员工的素质更加苛刻，创业者本身人力资本价值普遍性较低势必造就企业集约化发展的“瓶颈”和企业拓展路径的狭窄视角。回流创业的组织化制度不完善，在运行机制方面表现为一种非市场化的制度状态。回流创业者主要是以分散的非组织化的方式进入市场，并且大多是各自为战的小本营生经济，这种现状本质上非常松散脆弱，缺乏柔性的、集体行动的协调制度。
　　　2、启动资金有限，创业融资困难
　　实地调查发现，乡镇所在地除拥有农村信用社外，其他商业性金融机构几乎全部弃农进城，回流农民工创业面临的最大问题是融资困难。出现这一问题有三方面的原因：一是新创办企业资金投入多、产出少。创业者依靠自身积累把企业建成后，生产流动资金难解决。二是民间融资量小。回流创业人员通过向亲戚、朋友借款等形式向民间筹资，这些方式面窄、量小，难以满足企业发展的资金需求。三是银行借贷困难。大银行与小企业“银企双方选择交易”不对等，适合回流创业者借贷的项目少、资金量小，而且手续繁杂、时间长，相当一部分回流创业者租用厂房生产，缺乏有效的抵押物，难以找到有效的担保人。问卷调查显示，85％以上的受调查者认为资金筹集困难是制约回流农民工创业的首要难题，比当地购买力低、交通不便、人才不足、配套产业不衔接等问题更加突出。在被问及“现在是否有贷款”时，只有24.5％的被调查者回答有贷款。调查结果表明，半数企业贷款在2万元以下，73.5％的企业贷款在5万元以下，8.3％的企业贷款在10万元以下(见表2)。
　　
　　3、政策扶持措施较为宏观，具体操作性欠缺
　　实地问卷调查表明，85位返乡创业者对制约创业的环境因素排在首位的是政府支持(见图1)。他们认为在创业过程中缺乏具体有效的扶持政策，利益诉求渠道不畅，创业项目具体的审批过程中尚存在效率不高等现象。(1)对农民工返乡创业的积极作用缺乏长远目光。部分乡镇领导认为农民工返乡创业规模小、交税少、发展慢，带动就业效用有限，对当地经济发展、财政增收作用不大。(2)不能同外商投资企业和市驻企业享有同等的优惠待遇。政府给予招商引资企业优惠政策或配套服务，农民工返

乡创业相对于此往往要打些折扣甚至享受不到，造成投资环境的不公平、不和谐。根据对85位返乡创业者的调查统计，认为“优惠政策缺乏或不落实”的占68％。(3)扶持政策宽泛或滞后。据调查，返乡创业得到政府实际扶持偏小，多是按中央和省、市有关政策给予宏观扶持，忽视因地制宜，缺乏具有针对性、可操作性的具体措施；或认为他们创办的企业属于竞争性行业，不需要政府参与，从而使扶持政策严重缺乏或滞后。
　　4、创业面临用地制约
　　调查数据表明，近38％的返乡创业者面临“用地指标少、规定的出让价格高”等问题。徐州市下属部分县、乡(镇)政府在执行用地指标严格控制政策时，与当地实际情况结合不够，没有把农牧业生产设施和非农建设用地区别对待，把发展畜牧、水产养殖、蔬菜大棚等的生产设施用地当作非农建设用地进行控制，影响了回流农民工从事农业开发经营的积极性。另外，政府相关部门在有限的土地指标使用上，对农民工创办的小企业实行歧视政策。用地指标较多地划拨给市驻企业和招商引资企业，用于农民工创办的企业较少。
　　
　　5、创业者素质有待提高
　　根据《中国农民工调研报告》提供的调查数据，我国农村劳动力中接受过短期职业培训的占20.00％，接受过初级职业技术培训或教育的占3.40％，接受过中等职业技术教育的占0.13％，而没有接受过技术培训的高达76.40％。国家统计局调查总队的调研也得出相似结论，农民工大多数文化程度不高，创新意识薄弱，通常选择照搬照抄他人的现成做法，短期行为较重，缺乏长远眼光。
　　
　　四、促进回流农民工创业的对策与建议
　　
　　(一)提高政府创业服务的水平
　　1、创业扶持“多维度”创新
　　第一，规范政府行为。凡是法规没有禁止、有利于农民工创业的，政府一律不得设定限制条件，制约农民工创业。凡是国有企业可以加入的行业，除有特殊规定均应向民营经济开放，尤其是向农民工创业开放。
　　第二，保护创业者利益。凡是政府能够做到、有利于农民工创业的，政府一律做到，促进农民工创业。政府监察部门需广布利益诉求的绿色通道，及时处置和纠正干涉企业正常经营及合法权益的违法行为；司法部门依法保证回流农民工创业者的人身和财产安全，严厉打击破坏创业环境的违法行为。法律不但保护公有财产，而且保护私有财产，当前，尤其是保护弱势的农民工创业期间的财产。
　　第三，精简机构、提高创业服务的效率。政府职能部门要最大限度地简化审批和经办程序，推行联合审批、“一站式”服务，而且要探索简化行政管理层次的改革行为，如深圳市、北京市正在进行的撤销区级政府、合并区级政府的行为，就是能够提高办事效率，有利于区域发展和农民工创业。
　　第四，创业服务最多，税费最少。凡是针对农民工创业的企业行政性收费等一律降到最低限度，减收各种工本费、登记费，免收管理费，直至免去其任何费用，使其创业成本降低到最低限度。农民工创业越多，就业就越多，这不仅缓解社会保障的压力，而且为增加政府将来的税源提供保证。
　　2、建立公益性、全方位的创业信息发布平台
　　政府可设置专门的信息管理网站搜集市场信息，发布中央、省、市的各项创业优惠政策、公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南；提供各个行业的最新动态和行情预告；通过网络、电视、简报及市场信息专栏等形式，及时将最新的商机信息告知创业农民工。
　　3、优化创业环境，扩大社会资本
　　积极推动区域传统产业转移和新产业接纳，为回流农民工创业营造良好的产业集聚环境、消费需求环境和市场竞争环境；积累农民工创业所需的社会资本，如先进的体制、有序的市场，健全的法制，针对农民工创业的小企业贷款担保机构，成立农民工创业者指导(服务)中心、农民工创业协会等社团组织，让回流农民工在更广阔的社会网络中扩大创业的社会资本。
　　4、拓宽农村新型创业领域
　　利用广袤乡村千差万别的资源禀赋，融合自然资源、自然景观所彰显的人文主题，以古村落观览型、农事体验型、度假休闲型、传统教育型、科普教育型、民俗风貌展示型等为蓝本，开发旅游观光农业、庄园经济、农家乐、田园居等。农民可以参与其中，提供饮食、住宿、观光介绍、示范农活等服务。同时拉动交通运输、建筑建材、工艺品制作、商品贸易等其他产业。旅游、卫生、环保、国土资源、公安等相关职能部门应合力谋划，积极引导，注重前瞻性，追求时效性，在突出和保持原汁原味乡村风情基础上，不断开发新型创业领域。
　　5、延伸创业产业链
　　挖掘当地资源和区位优势，通过发展“一村一品”、“一镇一业”的专业化特色经济，培育农业产业化的经济增长点。进而将资源优势转化为产业优势，建立特色产业，围绕特色产业形成完整的产业链条。大力提倡以生态农业为基础，开发无公害农产品与绿色食品为目的的渐进式循环经济发展模式，以有机农业建设为基础、开发有机食品，发展有机农业为手段的跨越式循环经济发展模式。培育加工型龙头企业作为推进农业产业化的中心环节，在项目、资金等方面进行重点扶持，促使其与生产基地、农户建立互惠互利的利益联结机制，鼓励特色产品向优势产业集中，优势产业向园区集中，推进产业链条不断升级，实现农产品多层次增值，使产业优势转化成竞争极化优势，以产业优势作为回流农民工创业服务的增长点。
　　6、因地制宜，“差异化”培植创业
　　鉴于复杂的环境因素，回流农民工创办企业，大致分为三种类型：就业谋生型、成长谋利型、经营集约型。谋生型系解决家庭生计的微利企业，投资少、规模小、力量单薄、运作简易，宜侧重于“充实”，积聚资本、经验与实力，在税收减免、社保补贴方面应大力扶持。谋利型一般处在发展空间和利润空间较大的产业群组，人力资源、财务资源、技术资源、信息资源均具备一定规模和水平，宜侧重于“提升”，引导此类企业主动接受大中型企业的辐射带动，使之在管理、技术、经营、研发等方面不断优化与创新。集约型系管理精细、科技领先、颇具规模、运行稳定的大中型企业，宜侧重于“壮大”，政府职能部门应合理调度、穿针引线，依托周边城市智力宝库，嫁接产学研互动桥梁，与高校、科研机构联手共建技术指导、自主创新，技术入股、利益共享的民营高科技企业，进一步做大做强。
　　
　　(二)培训体制创新，提高创业培训服务质量
　　1、设立回流农民工创业培训专项经费
　　当地政府可以考虑从土地出让金、农村科技开发经费、技术推广和扶贫资金中提取一定比例用于其教育培训，用于支持回流农民工创业教育培训计划的开展实施，并加强对培训专项经费使用的监督管理。为提高农民工培训经费的使用效益，应该推广培训券，建立培训市场，提高培训质量，而且能够调动社会资源举办农民工创业培训教育。这尤其是适合市场经济发达的江浙一带。在农民工创业培训市场化的条件下，政府不是无所作为，而是大有作

为。主要是建立《创业服务培训法》，依据法规，确保培训经费足额，确保培训市场公正公平有序。依法查处那些骗取农民工培训经费的培训机构，确保培训经费效益提高。
　　2、整合和调配教育资源，构筑创业培训体系
　　第一，岗前培训。对有创业意愿的回流农民工进行创业前的知识培训，如基本管理知识、创业技巧、风险防范、财务知识、税务知识、市场金融知识、信息收集与整理等。这一过程主要偏重于总体筹划、创业流程等方面的解读与深化。
　　第二，岗位培训。可有计划、有步骤地招标综合性高校、职业技术学院、职业技能培训中心、科研单位、政策研究机构专业人士对在岗创业人员就诸如物资采购、生产流程、技术创新、市场预测、营销渠道开拓、人力资源管理、组织结构整合等进行实训，提高创业者自身“造血”功能，增强其市场竞争力。依托创业培训基地、专业实验室等硬件设施，在实战性、可操作性层面狠下功夫。
　　第三，优化回流农民工创业教育培训评估体系
　　定期对培训机构的培训过程和结果进行评估检查，奖优罚劣、优胜劣汰。加强指导监督，把培训实效作为属地主要领导干部政绩考核的重要内容。通过检查评估提升回流农民工创业教育培训效能。
　　
　　(三)金融体制创新，拓宽融资渠道
　　1、加大对回流农民工创业的信贷支持力度
　　突出服务“三农”意识，扭转中国农业银行出现的离农趋向；探寻民间融资新途径，尽快发展乡村、集镇等社区银行，扶植民间融资，科学引导地下信贷的合法、规范经营；明确规定各商业银行从县域吸纳的存款“取之于农，用之于农”的支农比例；进一步扩大新型农村金融机构试点工作。
　　2、推进农村信用工程建设
　　建立和完善贷款风险管理制度、农户联保贷款制度、小企业联保制度，政府小额担保贷款制度和贷款贴息制度。拓宽农户小额信贷和联保贷款覆盖面，放宽小额担保贷款条件，对回流农民工发放小额担保贷款，合同期内由政府财政按规定予以贴息。
　　3、创新贷款的抵押、担保方式。
　　由政府牵头，设立以财政基金为主的小企业担保公司，依托行业协会，建立贷款担保公司，会员企业按自身实现利润的一定比例提取费用组成协会基金，对符合要求、有发展前景的新进入企业，以及进行规模扩张暂遇资金缺口的企业提供银行贷款担保。农村金融服务机构设置贷款抵押标准应更加实用，回流创业农民工的房屋产权、厂房设备、大件农用设备以及注册商标、发明专利等均可作为抵押品。此外，应积极探索用土地流转经营权、商品林权、农业生产用房等作为抵押担保方式为回流农民工创业提供贷款。
　　
　　(四)妥善解决创业用地问题
　　1、征收闲置税，充分利用闲置房地产
　　第一，盘活存量非农建设用地，包括闲置土地，调整合并的机构、学校用地，村镇边角地；各地存量集体建设用地，在符合规划和用途管制的前提下，可直接划归回流农民工创业用地。第二，兴办符合无污染、安全、不扰邻条件的小型加工项目，经镇、村同意，允许在宅基地范围内搭建简易生产用房，供电、供水、通信等部门要优先保证企业生产需要，并在企业新、改、扩建时按最低标准收取费用。第三，挖掘闲置厂房应有功能，通过征收物业税，尤其是厂房闲置税的办法，促使闲置房地产资源投入到农民工创业方面。
　　2、稳步推动土地资本化进程
　　明确农民对土地使用权的独立性、利益性和转移性，逐步实现土地使用权市场化，能够自由抵押或流转。在尊重物权的基础上，让中国农民将土地使用权资本化，成为创业或投资的资本。土地资本化为回流农民工注入新的生机：一则增添了创业的“本钱”，便于筹资融资；二则扩大了创业用地的空间。
　　3、开辟农民工创业园区
　　有条件的乡镇，可选择一定区域，或在现有县(市)级工业园区划出一块区域，建立回流农民工创业园区，专门提供给返乡创业者租用，“筑巢引凤”，力求实现基础设施共享，污染集中治理，集约利用土地，培育发展产业集群。
　　
　　(编辑：军普　校对：蜀丹)

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