河南省城市化进程中失地农民问题研究

来源:用户上传      作者: 张凤珍

　　摘要：近年来，河南省城市化进程发展迅猛，产生了大量的失地农民，对经济社会的可持续发展产生了广泛而深远的影响。作者通过对河南省失地农民状况的实地调查研究，分析了河南省失地农民的现状和存在的主要问题，提出了转变观念、完善法律法规体系、深化土地制度改革等保护失地农民合法利益的一系列政策和措施。
　　关键词：城市化进程；失地农民；土地制度
　　作者简介：张凤珍(1963－)女，河南三门峡人，经济学硕士，郑州大学教育学院副教授，主要从事经济理论与教育经济研究。
　　中图分类号：F127.61；F290　文献标识码：A　文章编号：1006－1096(2009)01－0071－04　收稿日期：2008－10－11
　　
　　近年来，河南省城镇化进程不断加快，城市化建设在促进河南经济发展的同时，也带来了大量的失地农民。如何保护广大失地农民的合法权益，为他们寻找适当的出路，便成了当务之急。解决失地农民的就业和发展问题不仅有利于社会的稳定和国家的可持续发展，也有利于构建社会主义和谐社会和实现全面小康社会的目标。
　　
　　一、河南省失地农民的抽样调查与分析
　　
　　作为成员，我参加了河南省社科规划办《河南省城市化进程中失地农民发展模式与制度安排研究》课题组的调研究活动。从调查情况看，河南省失地农民的合法权益保护状况不容乐观，从某种程度上说，甚至十分令人担忧，主要表现在以下几个方面：
　　(一)征地力度大，且呈上升趋势。据河南省国土资源厅统计，2001－2004年，全省每年征占耕地20.4万亩，约有20万农民失去口粮田。以郑州市为例，仅2005年1－7月份就消耗土地2500亩左右。据郑州市金水区不完全统计，截至2004年底，祭城镇就有18 000名农民失去土地，其中需要安置就业的达6 000人之多，其他地区也存在着类似情况。各种名目的开发区层出不穷，大量侵占农民的耕地。
　　(二)土地征用费过低，与市场价格相差过大。郑州市征用土地价格一般为2万元/亩，郑东新区为8万元/亩，即便如此，群众仍感到无法接受。按郑东新区CBD地块每亩80万元(2006年的价格)计算，土地增值收益为10倍。“低征高卖”获得的巨额利益大多装入了政府与开发商的口袋，农民从中只获得了很少一部分，而且还要为今后的生活、医疗、养老、孩子的教育等发愁，于是产生了强烈的被剥夺感，认为损害了他们的利益，把政府部门称为“土地贩子”。漯河市源汇区、卢氏县、辉县等地的农民普遍认为每亩万元左右的土地补偿费太低，而且有的还没有完全兑现到农民手中，因而上访不断。
　　(三)拆迁程序不符合法律程序。《土地管理法》第四十四条和《土地管理法实施条例》第二十条规定，征用基本农田，必须由国务院批准，地方人民政府无权审批。但许多地方政府在实施土地拆迁的过程中往往从地方利益出发，千方百计避开法律的规定。2003年3月，登封市人民政府以有批准的规划为借口，在未经过征用程序的前提下，对少林寺景区实施大规模拆迁整治，拆迁总面积达7万多平方米，擅自改变农村集体土地用途30年之久，将土地使用权变更为事实上的政府行使权。
　　(四)“以租代征”，侵害农民利益。政府出面“租用”农民的土地进行公共建设，这是近年来在一些地方悄悄兴起的新的政府用地方式。公共建设如修桥、建路、城市扩建等具有不可逆性，农民一旦出租土地就不可能再收回，这种租地行为一方面规避了国家农用地改为非农用地的法律规定，另一方面规避了依法进行征地补偿和安置，以及履行耕地占补平衡的法定义务。2004年，濮阳市政府为修建S101郑吴线濮阳城区段改建工程，“租用”王助、胡村两乡共1000余亩土地。又如焦作市修武县云台山风景区管理局向方庄镇政府所辖的韩庄村委会租用土地8000多亩，修建了一个所谓的“亚洲第一大停车场”。
　　(五)征地工作透明度不高，缺乏公平、公开和公正性。《土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，在征地过程中，地方政府和征地单位很少听取集体和村民的意见。从最初土地征用的认定，到补偿费的确定、分配和劳动力的安置等等，统统都是政府和有关部门说了算。调查显示，26.7％的村干部明确表示土地征用方没有出示正式的土地批文，18.8％的被调查农户表示征用土地没有公示；许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度不够。郑州市二七区黄岗寺村的征地协议，就是村委会在村民毫不知情的情况下同嵩山南路开发建设指挥部签订的，至于多少钱一亩更是无从知晓。
　　(六)土地征用款管理和使用不当，监管乏力，贪污、挪用现象严重。调查显示，失地农民对补偿和安置费的发放表现出强烈的不信任。事实也证明，他们的担心并不是多余的。例如，在郑东新区的建设中，金水区祭城镇邢屯村被征用的土地高达2000多亩，土地补偿款上亿元，2005年8月初，该村部分村民反映，近三年内村干部用公款旅游就多达7次，花掉公款200多万元。同时，土地征用款采用直接支付到村里的方式，给少数人贪污征地款和土地补偿款提供了可乘之机。例如，郑州市高新区大里村原村主任，利用职务之便贪污上级财政拨给村里的资金达88万余元，挪用公款53万余元，侵占各项工程款67万元。截至2004年2月，河南省共查出拖欠农民征地补偿安置费达10.55亿元，除已偿还的7.25亿元外，尚欠3.3亿元(盛华仁，2004)。
　　(七)补偿方式单一，补偿款费用偏低且发放不及时。现有的土地征用补偿费用大多是采用一次性货币发放的办法，数量十分有限，既没有考虑土地所有权的价值因素，也没有考虑到农民的长远利益和社会保障，一旦补偿费用被花光，基本生活没有来源时，失地农民的生活立即陷入困境。河南省农调队调查结果表明，金水区磨李村、姚桥村等土地补偿为一次性的，每个劳动力补偿10000元，非劳动力补偿5000元；中原区后河芦村为分10年补偿，每人每年补偿2000元；管城区大孙庄，每亩每年补偿2000元，共补偿20年。耕地被占用后，5个村的60个农户收到了补偿款，3个村的40个农户未及时领到补偿款。
　　(八)失地农民再就业困难重重。耕地被占用后，大量的劳动力从土地上解放出来，但耕地的出让并没有为全部被占地农民提供相应的就业岗位。调查显示，有近四成的劳动力处于失业、半失业状态。漯河市源汇区和孟津县的调查显示，失地农户中赋闲在家的劳动力所占比重分别高达43.5％和47.8％，被培训安置的人员主要是素质好、比较年轻具有相对优势的农民。失地农民中身体有缺陷的残疾人、体弱多病者、45岁以上的妇女和55岁以上的男性农民等“弱势群体”，基本上找不到工作，他们又没有庭院和村落空间，无法从事庭院经营，只好靠摸麻将、打扑克混日子。

　　(九)失地农民收入水平下降，进城后普遍生活拮据。在郑东新区开发拆迁的10个村中，9个村农民人均纯收入下降，下降最小的比上年减收122元，最多的4509元，减幅48％。据卢氏县的调查，在2000年前耕地未被征用时，失地农户的年人均纯收入为1301元，而耕地被征用后的2003年，年人均纯收入为1045元，下降了25％。开封县调查户中，有83％的失地农民收入水平下降。同时，由于不再是自己种自己吃，大部分生活用品都要到市场上去购买，生活成本上升。河南省农调队调查表明，失地农民平均年人均生活消费支出较耕地占用前增加280元，增长幅度为16.2％。特别是城中村的农民，过去主要依赖房屋出租过活，生活相对优裕，房屋拆迁后他们失去这部分收入，心理落差巨大。
　　
　　二、保护失地农民合法利益的思考
　　
　　大量的失地农民对河南省乃至我国经济社会产生了广泛而深刻的影响，成为社会不稳定的重要因素。为此，必须花大力气解决。
　　(一)转变观念，纠正工业化必须以牺牲农民利益为代价的错误观念。工业化是经济社会发展的必由之路，也是实现中华民族复兴的唯一选择，工业化初期，我国政府不得不采取了牺牲农业发展工业的办法。据专家计算，在全国范围内，在1953～1978年计划经济时期的25年中，通过工农业产品“剪刀差”政策，农民受到的损失大约是3000亿元左右；而改革开放后的23年(到2001年)中，通过征地从农民手中剥夺的权益超过了2万亿元(李忠健，2006)，农民为我国的工业化作出了巨大的牺牲。目前，我国已经到了工业化发展的中后期，随着经济社会的发展，国家的财力大大增强。适当提高土地征用标准，反哺农业，让农民分享经济增长的成果，不仅符舍公平的原则，也是工业化国家的普遍做法。
　　(二)完善、细化有关失地农民的法律法规体系。失地农民利益的缺失在很大程度上是由于法律法规过于笼统、模糊和细化不够造成的，以至于人们在执行过程中，政府量裁权过大，随意性过强。因此，必须完善、细化法律法规体系，从根本上杜绝征地混乱、补偿费不一，失地农民利益受损的现象。要从以下几个方面着手：第一，完善土地征用程序。要充分落实《征用土地公告办法》，将之上升到法律的高度。赋予农民征地知情权和参与权，土地征用要公开、透明，让农民知道征什么地，干什么用，价格是多少。同时，要落实相应的配套措施，具体如下：(1)实行土地征用听证制度，允许农民参与征地的全过程，不能由政府说了算，或者村干部与开发商秘密协商决定。(2)建立土地评估制度，尽量缩小市场价与土地征用价格之间的差距。(3)完善征地补偿争议司法救济制度，实行行政救济与司法救济相结合的征地补偿救济制度，为生活困难的失地农民提供帮助。(4)设立土地争议法庭，对土地纠纷进行仲裁。第二，按“土地换保障”的思路，用法律的形式强迫性地要求征地的地方政府为失地农民提供最低生活保障。可在经济状况较好的地区率先实行，逐步将失地农民纳入社会保障体系，最终覆盖所有的失地农民。第三，切实落实《物权法》，规范拆迁安置，反对暴力拆迁、野蛮拆迁，在不损害公共利益的前提下，维护拆迁农民的合法利益。
　　(三)严格划定“公共利益”的范围，避免公共利益的无限扩大。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但我国《宪法》和相关法律对什么是“公共利益”，却没有明确规定。一些地方利用法律的模糊，把经济开发区建设、招商引资项目、大型商用建设、房地产开发和商业性的城市改造统统都说成是“公共利益”，“公共利益”的无限扩大直接导致了土地征用权的滥用。据有关资料显示，2000年和2001年两年全国共征用247万亩建设用地，其中交通、能源、水利等基础建设项目占52％，经济适用住房、市政公用设施等城市公益性项目占12％，工商业、房地产等城市经营性项目占22％，道路、学校、企业等乡镇村建设用地项目占13％(国土资源部征地制度改革研究课题组，2004)。可见，其中相当一部分是非公益性用地。因此，有必要通过立法的手段来界定“公共利益”，明确“公共利益”的范围，防止地方政府和开发商随意征用农民的土地。
　　(四)深化土地制度改革，承认农民的土地财产权。由于我国现行土地制度的制约，农民并未从快速发展的经济社会中得到足够的土地增值收益，反倒沦落为生活在城市边缘上的人，成为新一代城市贫民。因此，改革现有的土地制度势在必行。第一步，明确集体土地所有权主体。我国将农村集体土地所有权规定为“乡(镇)农民集体所有”、“村农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”，但是法律并未明确界定各自拥有土地的边界，导致大量的土地补偿费用流入乡镇组织和村级组织。调查显示，目前大量的土地交易中，土地补偿费用真正到农民手里的只有5％－10％，村集体留下20％－30％，60％－70％上缴乡以上各级政府(刘晓英，2005)。因此，有必要确认三级所有的土地权属关系，保证一块土地只对应一个产权主体，从而保障失地农民在征占地补偿和农村土地收益分配中应享有的权利。第二步，改革我国现有的土地制度，承认农民的土地所有权。2004年3月修改后的我国宪法明确规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”2007年出台的《物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯，保护公民的私有财产。”当然，也应该保护农民最基本的生产资料――土地。从发达国家农业发展的历史进程来看，对个人财产权包括对土地财产权的尊重和保护是这些国家经济繁荣、社会稳定的根本原因(巴洛维，1989)。拥有土地，实际上等于赋予农民一定的财产权，就意味着农民有了一定的生产资本，他们既可以用土地做担保，获得一定的银行贷款，用于发展农业生产，也可以将出售获得的收益作为今后生存与发展的资金，不再是游荡在城市边缘一无所有的无产者。
　　(五)建立合理的征地补偿机制，确保土地补偿和安置费用的合理分配和使用。要贯彻公平合理的原则，兼顾国家、土地征占主体和农民的利益，纠正现行按土地农业产值来计算补偿标准的办法。为此，要做到以下几个方面：一是提高土地补偿标准。据有关部门测算，当前法定最高补偿标准大约为24000元/亩，按目前城镇居良人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。因此，要综合考虑产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等多方面因素，根据城市发展状况，适当提高土地的补偿标准，延长失地农民补偿的期限，并使之随物价指数和通货膨胀指数进行修订。二是要统一年产值标准，在制订年产值标准时要考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格及农用地等级等因素。三是探索土地征用的新路子，建立按土地征用目的分类

管理的土地补偿制度，根据土地的不同用途，给农民适当的补偿。就我国目前的情况看，要根据公益性用地和非公用性用地确定合理的补偿标准。与此同时，还要强化对违法占地、侵害农民利益行为的惩戒性条文，加大对违法用地的惩处力度。
　　(六)建立和完善失地农民的社会保障制度，对失地农民实行“国民待遇”。社会保障制度是实现社会安定的一项重要政策。失地农民社会保障体系的建立，可以有效地避免发展中国家如印度、拉美等国出现的城市贫民窟现象。从河南省目前的情况看，要从以下几个方面着手，推进和完善“土地换保障”农村社会保障制度的建立，延续土地的社会保障功能：第一，承认土地对农民的社保功能。长期以来，由于我国经济社会发展程度较低，积累有限，政府无力为农民提供基本的社会保障，于是土地被赋予了一定的社会保障功能，农民的生老病死无不与土地紧紧相连。因此，当农民失去仅有的土地时，只考虑土地的生产资料功能显然不够了，还必须考虑土地的社会保障功能。第二，为失地农民提供最基本的医疗保险。目前，我国医疗费用昂贵，支出巨大，许多农民“小病拖，大病扛，重病回家见阎王”，看病就医成了失地农民的一大心病。基本医疗制度的建立与完善，为失地农民拉起了一道生命的保护网。第三，为失地农民提供基本的养老保险。养老保障资金可由国家、地方政府、农村集体经济组织和农民个人共同负担，使他们老有所依、老有所靠、老有所养。第四，为失地农民提供失业保险。要建立失地农民失业登记制度，由征地单位为在劳动年龄段、已参加养老保险且符合其他规定条件的征地农转非人员办理失业保险，由社保机构发放失业保险金。第五，进一步完善最低生活保障制度。要改变只有城镇居民才享有最低生活保障的状况，将广大的失地农民纳入最低的生活保障范围，使他们不因失去土地而使基本的生存权受到挑战。
　　(七)建立失地农民的教育和就业培训机制，帮助失地农民就业。中国有句古话“授人以鱼，莫如授人以渔”。提高失地农民劳动素质和技能，是失地农民实现转岗就业最好和最可靠的保障。为此，应做到以下几个方面：第一，真正落实《九年制义务教育法》，为失地农民的子女提供必要的基础教育，严防青少年流落街头，成为新一代的文盲和流民；筹集一定的资金，为失地农民的孩子接受职业教育提供必要的条件，使他们学有所长，学有所用，成为有一定技能的人才。第二，要加强对失地农民的基本素质教育。一方面，要帮助失地农民转变就业观念，端正就业心态，要教育失地农民树立自立、自强的精神，摒弃“等、靠、要”的思想；另一方面，要对失地农民进行爱岗敬业的职业道德教育，培养他们一定的职业道德观念和良好的职业习惯，做一个合格的劳动者，干一行、爱一行，而不是四处打游击、“打一枪换一个地方”。第三，要对失地农民进行市民化教育，引导他们接受现代城市文明，由农民向城市居民的角色转换。许多失地农民进入城镇以后，还保留着在农村形成的不良习惯以及与乡土意识，如不讲卫生、不遵守时间、自由散漫、狭窄、偏执、保守等。不良的生活习惯和思想意识使城市居民不自觉地排斥他们，也使他们感到自卑和无助。第四，建立完善的失地农民就业培训体系，为失地农民提供就业的基本技能。可以利用政府部门、国有企业现有的培训基地和一些大中专院校现有的场所，在晚上或周末，针对失地农民的年龄、性别、文化、技能等状况对他们进行计算机、园艺、家政服务、市场营销等方面的培训。培训的内容要与市场对劳动力的需求相适应，使他们很快能找到工作，避免学无所用现象的发生。同时，还要建立城乡统一的劳动力市场，允许失地农民进入城镇劳动力市场求职。
　　(八)建立乡村民主决策机制，加强对“村官”的监督。要加强对村干部的监督和管理，完善失地农民的自我保护机制。一是对村干部进行廉洁自律教育、法制教育和职业道德教育，提高他们依法行政、依法办事的自觉性。二是积极推行村财务公开。要建立健全切实可行的村级财务管理制度，实行收支两条线管理，做到先收后支，杜绝以收抵支、差额入账、坐支现金等现象；细化收支项目，实行“流水账”管理，使群众看得见，看得懂；实行财务公开，定期张榜公布财务收支情况，增加透明度，避免财务公开留于形式；建立农村集体财务的审计监督制度。县乡(镇)农经管理部门作为农村集体资产的管理部门和审计监督部门，要切实负起责任，加强对村级财务账目的监督、检查和指导，改变村里财务管理混乱、财务制度形同虚设，一些村支书和会计、出纳联手做假账，伪造单据，中饱私囊的现象。与此同时，还要加强对村级财会人员的培训，提高他们的业务水平和素质，防止他们与村干部串通一气侵害公共利益。三是加大对群众反映的乡村干部违法乱纪问题查处的力度，对违法乱纪分子坚决处罚。
　　(九)为失地农民提供贷款、税收、场地等方面的优惠，鼓励他们自谋职业或自主创业。部分被调查农民表示，在耕地被征用后，有意自谋职业或发展种养殖业，但苦于没有资金场地支持。因此，政府要从以下几个方面着手：一是适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，为失地农民提供小额低息或无息贷款，鼓励和扶持失地农民发展生产；通过贴息贷款鼓励失地农民从事运输、餐饮服务、个体经营等与其自身条件相适应的行业；支持能够为失地农民提供就业岗位的农村工商企业的发展，鼓励他们创办劳动密集型的中小型企业和专业市场。二是对失地农民实行税收优惠。对失地农民投资创办的企业在一定时期免征营业税和企业所得税，增强其造血功能。三是失地农民要免收各种工商、行政管理费。同时还要对失地农民使用的场地费用适当进行减免。
　　(十)管理好集体资产，发展壮大集体经济。在土地征用费中，村集体要用好其中留用的20～30％，发展壮大农村集体经济，也是解决失地村民后顾之忧的重要途径之一。为此，第一，要利用集体的土地资产，充分发挥土地的最大效用，做到以地生财，增加集体和个人的收入。例如，郑州市郑东新区东周村的失地农民自己筹资入股建起了五洲陶瓷市场，市场每年可向村集体上缴355万元，安排200多人就业。第二，不断进行体制创新，探索村办企业发展的新路子。地处郑州市南阳路北段、北环道南侧的宋砦村，1997年开始进行股份制改造，彻底明晰产权关系，成立了宋砦工贸园区管委会，企业经营者拥有全部股份，承担全部债务，只须向村委会和工贸园区管委会交纳土地使用费和管理费，在经营中无须接受村委会和管委会的直接管理，使每一个企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展、全额控股、产权明晰的实体，极大地激发了员工生产的积极性和主动性，实现了产量、收入和利税的稳定增长。第三，利用村级土地补偿款选择适当的投资项目，发展壮大村办企业。我国地域广阔，收入差别巨大，这也使得我国的消费品市场呈现多层次的特点，除了少量的高端产品外，大多数是居家过日子少不了的普通日常消费品。随着经济社会的发展和人们收入的不断增长，消费品的生产呈现多样化的倾向，也为村办企业的发展提供了机遇，只要找到适当的投资切入点，采取灵活多样的营销措施，集体经济就可以生存和发展。
　　
　　(编校：书明)

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