我国发展低碳经济的政策选择与制度创新

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　　摘要：发展低碳经济是应对全球气候变化的根本途径，也是国内实现科学发展、可持续发展的需要。我国是以煤为主的“高碳”能源结构，发展低碳经济有一定的阻碍，体现在对能源禀赋、传统技术、经济制度、产业结构等方面的路径依赖上。这就需要通过改革原有的制度安排，推动技术创新、建立碳交易市场等措施，促进我国低碳经济的发展。
　　关键词：低碳经济；路径依赖；制度创新
　　
　　在全球气候变暖的背景下，以低能耗、低污染为基础的“低碳经济”成为各国政府和学术界高度关注的热点。2009年哥本哈根会议揭开了发展低碳经济的序幕，许多国家公布了其碳减排目标，发展低碳经济的路线图已初现端倪。在世界各国都积极向低碳经济迈进的同时，我国政府也积极采取行动，为应对气候变化、减缓气候变暖做出努力。但是，我国是易受气候变化影响且能源紧张的发展中国家，国内正经历着以重化工产业为主导的工业化进程，国际上面临着后京都时代的外部压力，传统经济增长模式的路径依赖性弊端已经凸显，低碳经济的发展处于两难的境地。因此，利用路径依赖理论这种新的解释历史与未来关系的方法，分析低碳经济，探索以低能耗、低污染、低排放为基础的低碳经济模式，具有重大的理论意义和现实意义。
　　
　　1　低碳经济与路径依赖
　　
　　1.1　低碳经济的内涵
　　低碳经济是指通过一系列减缓和适应气候变化的政策和措施减少温室气体排放，促进经济持续、健康和稳定的增长，最终达到经济增长、环境友好和社会效益改善的可持续发展。从表面上看，低碳经济是为了应对温室气体排放的，其实质包含着丰富的内涵。
　　
　　1.1.1　在低碳经济发展的主体构成上，企业是低碳经济发展的主体
　　企业是现代市场经济的主体，理应成为低碳经济的主体。构建低碳型企业是发展低碳经济的微观基础。为此，必须在产品的生态设计、清洁生产等方面融入低碳理念。在生态设计时，要把握产品原料、能源投入的低碳化，确保从源头上进行低碳化设计；在产品的生产过程中，确保清洁生产顺利进行，清洁生产可以保证产品生产过程中的低碳化。不断提高低碳技术研发能力，充分利用清洁生产技术、低碳技术等，在产品的整个生产过程中保证低碳型的生态化设计顺利实现。
　　
　　1.1.2　在低碳经济发展的内容上，低碳经济发展主要构建低碳型产业发展模式
　　低碳型产业发展模式就是按照低碳经济的发展理念，对现有产业结构进行改造，加速产业结构优化与升级，建立起低碳产业发展的模式。根据产业结构的宏观构成，按照不同产业结构与能源的消耗和碳排放的关系进行低碳化。一般而言，按照经济发展和增长的逻辑，产业结构经过从“一二三”到“三二一”的转换过程，由于第三产业是服务型产业，能源消耗、碳排放比第二产业低很多，再加上第一产业中的农林牧渔等产业又具有增汇的功能，所以，第三产业所占比重越多，低碳经济发展的状态越好。另外，可以根据不同产业间产品、废弃物不同的特点，通过构建循环经济产业链，实现减排的目的，实现低碳化发展。
　　
　　1.1.3　在低碳经济发展的目标上，最终形成能源利用效率最高，生态环境最优，人民福利最大
　　碳排放已成为人类社会发展的新标识，已构成经济增长和发展的硬约束。正确处理碳排放量与经济发展的关系成为当前经济学界重大的理论问题。低碳经济的提出源于该问题的解决。数学上衡量低碳的标准目前还不具备，但是可以从碳排放与经济增长的关系来测度。其一，碳排放量的增长速度不及经济增长速度；第二，零排放；第三，碳排放的绝对量在下降。这3种情况可以说都是低碳化的表现，只不过程度不同。第一种情况是一般情况，第三种情况是最理想的状态。无论哪一种情况，经济发展速度必须保持正增长，这样才能符合发展的本意。
　　
　　1.1.4　在低碳经济发展的路径选择上，低碳经济发展就必须进行节能减排
　　发展低碳经济必须按照科学发展观的要求，进行节能减排，建设生态文明。节能减排要根据国家能源的基本国情，依靠科学技术进行。我国能源禀赋的特征是“富煤、少气和贫油”，这样的能源禀赋决定了我国是以煤炭为主的能源消费结构，以煤为主的能源消费结构导致以煤为燃料的中间转换装置效率低下，终端能源利用效率比液体或气体燃料低。目前中国能源综合利用效率为32％，而发达国家现在已经达到40％甚至50％左右；以煤为主的能源消费结构导致能耗高的同时，又付出了严重的代价。以煤为主的能源消费结构导致我国大气环境污染以煤烟型污染为主，其中二氧化碳占较大比例。因此，发展低碳经济必须调整能源消费结构，大力发展新能源，加快建立生态能源体系的步伐。
　　
　　1.2　路径依赖理论及其机理
　　路径依赖的概念最早是由生物学家古尔德提出，用以描述生物演进路径的。后来，W・巴兰・阿瑟、保罗・大卫运用路径分析方法对技术变迁进行分析。新制度经济学的重要代表诺斯进一步把这一分析方法从技术变迁的领域扩展到制度变迁领域，使“路径依赖”理论成为引人注目的焦点。
　　路径依赖理论是新制度经济学关于制度变迁的一个重要分析工具，是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。也就是说，一次或偶然的机会出现了一种解决问题的方法，而这种方法一旦流行起来，它就会导致该方法进入一定的轨迹。由此表明：过去的选择对现在和将来的发展有着重要影响，而且这种影响通常突出表现为路径依赖的两种极端形式，即：诺斯路径依赖I和诺斯路径依赖II。诺斯路径依赖Ⅰ：一旦一条发展路线沿着某一进程进行时，系统的外部性、组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义模型就会增强这一进程。一种具有适应性的有效制度演进轨迹将允许组织在环境的不确定下选择最大化的目标，允许组织进行各种试验，组织建立有效的反馈机制，去识别和消除相对无效的选择，并保护组织的产权，从而引起长期经济增长。诺斯路径依赖Ⅱ：一旦在起始阶段带来报酬递增的制度，在市场不完全、组织无效的情况下，阻碍了生产活动的发展，并会产生一些与现有制度共存的组织和利益集团，那么这些组织和既得利益集团就不会推动现有制度的变迁，而只会加强现有制度，由此产生维持现有制度的政治组织，从而使这种无效的制度变迁的路径不断得到自我强化并持续下去。因此，路径依赖对现在和将来的选择有极强的制约性。
　　
　　2　我国低碳经济发展中路径依赖的表现
　　
　　在高度工业化的今天，全球一直面临着经济发展与环境恶化的矛盾。面对这种情况，各国都努力探索着人与自然和谐发展的方式。对我国而言，低碳经济不仅有助于推动技术创新与产业结构升级，平衡经济增长与环境保护的关系，更有助于在全球应对气候变暖的趋势下提高国际竞争力。然而，传统经济发展模式下的路径依赖严重制约了低碳经

济的发展。这种路径依赖性主要表现在对经济制度、能源禀赋、传统技术和产业结构的依赖。
　　
　　2.1　对原有经济制度的依赖
　　路径依赖理论告诉我们，“历史是至关重要的”，“人们过去的选择，决定了他们现在或将来可能的选择”。低碳经济作为一种新型的经济发展模式，改变以往传统的高污染、高能耗的经济增长，减少温室气体的排放，通过技术创新，改变过分依赖化石燃料，发展新型能源。但由于环境产品的公共性，其产权难以有效界定，产权界定的交易成本远远大于交易的互惠，形成环境资源无偿使用的习俗，进而带来“公地悲剧”的结果。作为理性经济人的企业，为了自身效用的最大化，对环境污染的外部性很不愿意进行内部化。同时在地方政府追求GDP增长的情形下，利益集团通过游说、寻租等方式“俘获”政府，甚至影响地方政府的政策。正如施蒂格勒(George Stigler，1971)所指出的：立法者和规制机构因拥有国家赋予的强制权力，从而为一产业利用国家赢利提供了可能性。通过经济主体与政府间高的交易费用，达到他们之间所谓的“双赢”，从而使利益集团在环境污染方面得以有效保护，使得节能减排成为泡沫。在这种路径依赖下，利益集团极力维护现有的制度安排，阻挠新的关于环境管理的公共政策，使得旧有的环境政策和经济增长方式得以继续延续，进一步造成温室效应的加剧。
　　
　　2.2　对能源禀赋的依赖
　　我国能源禀赋是“富煤、少气、贫油”。这一资源条件决定了我国是以煤为主的“高碳”能源结构，低碳能源资源的选择有限。现实情况也的确如此。目前中国仍是高碳结构，化石能源占中国整体能源结构92.7％，其中高碳排放的煤炭占68.7％，石油占21.2％。1993―2005年，煤炭在一次能源消费中的比重为69.4％。放在全球的视野中，2007年全球一次性能源消费构成中煤炭仅占27.8％，发达国家煤炭消费比例大多不到20％，而我国能源消费中，煤炭所占比重高达69.4％。这一比重远远超出了世界平均水平。可见，以煤为主的能源结构是中国向低碳发展模式转变的一个长期制约因素。虽然我国能源结构在不断优化，但一次能源生产的近70％仍是煤炭，这与世界能源消费结构中以石油、天然气为主的格局大不相同。煤多、气少、油缺的资源条件，决定了我国在未来相当长一段时间内煤炭仍将是主要一次能源。煤炭消费比重大，二氧化碳排放强度较高，致使中国经济在未来一段时期“高碳”特征仍会非常明显，也使得我们在解决环境污染和应对气候变化方面的形势会异常严峻，任务将十分艰巨。
　　
　　2，3　对传统技术的依赖
　　多年来，为有效地应对气候变化，各国政府致力于通过科学研究和技术开发，不断提高应对气候变化的科技能力。然而，目前发展中国家因缺少先进的、有利于减缓温室气体排放的技术，其经济发展和基础设施建设具有明显的高排放特征，从而可能使发展中国家面对“锁定效应”的瓶颈，即如果我们今天用常规的低效技术去装备基础设施系统，那么它将会持续几十年，未来中国几十年排放的状况不可避免地在最近几年内就被“锁定”，以后我们要改变它，可供选择的空间非常小。因此，实现一个从传统发展路径向一个创新性的发展路径转变，低碳技术创新与技术转让是发展中国家实现节能减排、发展低碳经济的关键。
　　
　　2.4　对现有产业结构的依赖
　　当前，中国一、二、三产业之间的比重停留在1：5:4的状态，且第二产业比重还在增加。产业结构不合理，经济增长过于依赖第二产业，工业特别是重化工业比重偏高，低能耗的第三产业和服务业发展滞后，比重偏低，这些将成为发展低碳经济的重要障碍。中国经济的主体是第二产业，这决定了能源消费的主要部门是工业，而工业生产技术水平落后，又加重了中国经济的高碳特征。资料显示，1993―2005年，中国工业能源消费年均增长5.8％，工业能源消费占能源消费总量约70％。在第二产业内部，钢铁、有色、建材、化工和电力等高耗能行业的发展过热，导致我国能源利用效率低下。2006年，我国创造单位GDP(1美元)所消耗的能源是日本的11.5倍，是德国和法国的7.7倍，是美国的4.3倍。从2001―2007年，我国能源强度从4.21吨标准煤／万元增加到4.77吨标准煤／万元，能耗水平不断上升，目前能源效率比世界先进水平低10百分点。中国的高能耗工业部门大都是国民经济的支柱产业，在后经济危机的时代背景下，在就业压力和税收压力较大的情况下，要在短期内实现产业结构的有序进退，淘汰落后产能，加快结构调整，提升工业生产技术和能源利用水平，仍存在难度。
　　
　　3　我国发展低碳经济的政策选择与制度创新
　　
　　就我国目前国情来说，发展低碳经济是势在必行的经济愿景，是一个长期实践、不断创新提高的过程，更是一种痛苦的社会转型。在把握经济增长机遇和发展低碳经济、转变经济增长模式的艰难博弈中，要遵循经济社会发展与气候保护的一般规律，借鉴吸收发展低碳经济的成功经验，立足于中国的基本国情和国家利益，走出一条长远利益与当前利益兼顾，政府、企业、个人三方积极互动的低碳经济发展之路。
　　
　　3.1　以制度创新为保障，推动低碳经济发展的强制变迁
　　依据路径依赖理论，打破“碳锁定”，推动低碳经济发展的制度变迁，必须引入外生力量。近几年，美国、英国、德国、日本、瑞典等国通过强制性制度变迁，分别推出了各种低碳经济法案，为发展低碳经济提供了法律保障。我国虽然制定了《可再生能源法》等发展新能源的法律法规，但缺乏一整套完善系统的法律法规体系和长期战略规划。因此，应尽快制定国家低碳经济发展战略和相关法律法规，把发展低碳经济提升到国家长期发展战略的层次，纳入政府长期规划，制定出低碳经济的“国家方案”和行动路线图，与国家的“发展规划”、“能源规划”、“循环经济规划”和“节能减排规划”相衔接，形成一个具有国家意志的可操作的低碳经济发展蓝图。同时，应结合我国建设资源节约型、环境友好型社会和节能减排的工作需求，从法律层而确定应对气候、环境变化的举措，在相关法规修订过程中，增加应对气候变化的有关条款，逐步制定、完善应对气候变化的法律法规，进一步强化清洁、低碳能源开发和利用的鼓励政策，制定与可再生能源法相配套的法规和政策。通过法律法规的强制性途径引导，激励经济主体参与开发和利用可再生能源，促进能源的清洁发展，推动低碳经济发展的强制性制度变迁。
　　
　　3.2　以技术创新为推手，实现能源结构优化和产业结构升级
　　节能减排、降低碳强度、低碳能源的开发和低碳产业的形成都最终依赖于低碳技术的开发应用。对我国而言，拥有国际前沿高端且经济可行的技术是发展低碳经济的关键。因此，应以技术创新为推手，充分利用核能、风能、水能、太阳能等低碳能源，

着力提升可再生能源的比重，大力发展高新技术产业、新兴产业，实现能源结构多元化和产业结构转型。一是从战略上要高度重视低碳技术创新。发展低碳技术要早谋划、早安排，建立低碳科技储备，尤其是要瞄准低碳能源技术，积极开展研究开发和示范工作。二是要加大对低碳和零碳技术的研发和产业化投入，大力推动相关技术创新。政府要加强对低碳技术研发的前期投入，直接参与节能和清洁能源、可再生能源、核能、碳捕集和封存、清洁汽车等具有战略意义的低碳前沿技术的研发投入，分担和降低企业引入新技术的风险和成本；尤其要高度重视低碳产业共性技术、关键技术开发的协作和联合攻关，引导建立合作研究机制，提高研发能力。三是通过科技投入以及科技孵化器、科技产业园、高新技术园区、中小企业创新基金等手段，引导和鼓励企业作为低碳技术的研发和创新主体，促进低碳技术的产业化和市场化。四是逐步推行以“低碳”为代表的新技术标准和商品标识，使拥有低碳技术和产品的企业更易得到社会认可，鼓励消费者选择和使用低碳产品，从需求方面刺激低碳产业的发展。
　　
　　3.3　以价格机制为手段，建立我国的碳交易市场
　　目前，我国正经历着工业化、城市化快速发展的阶段，人口增长、消费结构升级和城市基础设施建设使得温室气体排放不断增长。为了更好地减少温室效应，有效控制碳排放量，促进低碳经济的有效发展，我国应借鉴西方发达国家控制碳排放的经验，建立碳排放交易市场。一是推进资源环境领域价格形成机制的市场化。通过不断完善税收制度，积极推进资源性产品价格改革，加快建立能够充分反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，进而引导各经济主体的行为合理化。二是积极参与国际碳交易活动，建立和完善国内的碳交易体系。碳交易的本质就是通过限定碳排放总量，利用价格机制降低交易双方的减排总成本，实现效率最大化。《京都议定书》规定了排放交易、联合履行和清洁发展3种交易机制，其中清洁发展机制是针对发展中国家与发达国家之间交易而设计的一种市场化交易机制，有利于降低减排总成本，实现交易双方的共赢。我们除了要积极参与清洁发展机制外，还要发挥各主体的主动性和创造性，通过业务创新和金融创新，参与其他的碳交易体系，藉此获取市场收益，并在探索中积累经验，为国内碳交易体系的发展成熟及谋求在国际碳市场上更大的发言权奠定基础。
　　
　　3.4　以意识创新为工具，建立低碳生活方式和消费模式
　　意识形态作为一种非正式的制度安排，最初可视作节约交易费用的一种工具。林毅夫(1989)认为，意识形态对制度的实施能产生极大的外部效果，如果选民们对统治者权威的合法性和现行制度安排的公平性有较强的确信，那么统治国家的交易费用将下降。同理，培养公众的低碳经济意识，能够使其深刻认识到低碳经济制度安排的合理性，能够淡化在发展低碳经济过程中的机会主义，也有利于防止“搭便车”行为和减少强制执行制度安排的费用，有效地促进低碳经济制度的实施。因此，政府应通过各种媒体和手段，大力开展低碳经济宣传活动，积极倡导低碳的、节约环保的社会生产、消费方式，使各阶层人群了解并认可低碳经济，改变过去那种大量消耗能源、大量排放温室气体的所谓体面生活，废止过度消费、超前消费和奢侈消费，提倡适度消费、绿色消费，树立可持续发展的社会价值理念。同时，将低碳发展的理念融入政府管理和企业经营行为中，以此形成政府、企业和个人多方参与、社会联动的低碳经济发展道路。
　　
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