基本公共服务地区间均等化：基于政府主导的多元政策协调

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　　实现基本公共服务地区均等化是缩小区域发展差距中能实现也是首先需要实现的目标，而合理的制度安排是实现这一目标的首要关键。基于我国经济发展的现实背景，本文在分析了地方政府的政绩考核制度、转移支付制度、主体功能区、户籍制度的基础上，通过界定政府在基本公共服务领域制度供给者的主导角色，提出建立多元化的供给体系推动地区间基本公共服务均等化的实施。
　　关键词：地区间基本公共服务；均等化；制度体系
　　中图分类号：F062.6　文献标识码：A　文章编号：1003-5656(2009)05-0028-06
　　
　　在中国经济转型进程中，日益突显的区域发展差距尤其是地区间巨大的基本公共服务差距，给我国经济社会的可持续发展带来了严峻考验。而适时提出的基本公共服务均等化具有重要的时代意义，作为实现社会公平、经济可持续发展及构建和谐社会的重要举措，成为解决区域发展差距问题中能实现也是首先需要实现的目标。根据统计数据显示，我国改革开放30年来年均经济增长率超过9％，财政收入也随之大幅增长，2007年财政收入突破5.1万亿，占GDP的21％，这表明我国已具备实现均等化基本公共服务所需的经济能力，也就是说在现实层面，我国政府已具备公共服务均等化操作的可能性。
　　然而，实现基本公共服务均等化是一项复杂的系统工程，如何有效和公平的实现这一目标，不仅是我国面临的一个难题，也是世界大多数国家所面临的重大难题。历史经验告诉我们，基本公共服务的实施取决于一个国家或地区的经济发展水平，经济发展阶段是影响基本公共服务均等化的一个决定性因素；而合理的制度安排则是保证基本公共服务均等化有效实施的另一决定因素。从理论上讲，实现基本公共服务均等化是一项系统工程，不是单一主体(政府或市场)能够独立承担的，完全由政府部门公共供给或私营部门竞争性供给均会导致政府失灵或市场失灵。基本公共服务均等化不可能是市场机制自发演进的结果，因此合理设计政府与市场各主体之间的制度安排成为关键因素。立足我国经济发展实际，从制度供给层面出发，本文认为政府作为制度供给者在其中起着主导作用，通过基本公共服务均等化的政策体系引导各市场主体有序行为，形成以政府为主导、多元化的公共服务供给体系协同促进公共服务均等化的实施。那么如何划分市场和政府的边界?实现基本公共服务地区间均等化又需要哪些制度保证，各项制度间如何协调?本文将从制度供给层面来回答这些问题，分析政府在推进基本公共服务地区均等化进程中的各项政策协同。
　　
　　一、基本公共服务地区均等化政策背景：现实需求与政府推动
　　
　　改革开放30年，我国经济持续高速发展，统计显示，1979年至2008年，中国经济年均增长9.8％，2008年人均GDP已超过2500美元。按钱纳里经济阶段划分，我国已进入工业化中级阶段至高级阶段的过渡时期，即由1000美元向3000美元的过渡期，同时国内消费市场总体空间在进一步扩大，我国正在向消费型国家过渡。这一时期既是经济发展的“黄金发展期”，也是“矛盾凸显期”。这一阶段，社会结构由传统计划经济时代的相对简单逐步演变为市场经济下的相对复杂，不仅面临着社会流动和社会变革的进一步深化，而且面临着利益主体多元化、利益关系进一步调整等深层次问题。同时市场中的个体越来越关注发展对自身的促进作用，公共需求也从满足基本生存为主转向追求自身发展为主，基本公共服务需求成为个体发展的内在需求。另外现代市场体系的一个基本条件是要求个体机会均等，个人的发展不应由外在因素如出身环境、性别等的不同而不同。享受均等化的基本公共服务是个人发展的手段和前提，有助于决定个人自由发展的性质和作用范围，能保证公民自由发展的机会均等，“发展是扩大人们享受真实自由的一种过程，扩展自由是发展的首要目的和主要手段”。
　　党的十七大报告提出“缩小区域发展差距，必须注重实现公共服务均等化引导生产要素跨区域合理流动”。实现不同地区居民生活水平大体相当和基本公共服务均等化成为区域协调发展的重要评判标准。东、中、西部区域发展差距不能成为基本公共服务均等化的路径依赖，而应当成为悬于政府头顶的达摩斯之剑。在工业大规模跨区域流动迁移条件下，地区间基本公共服务水平差距如果持续扩大，则高素质人力资本将会更加不断地向经济发达地区集中。在越来越依靠高素质人力资本发展的新阶段，人才的进一步流失将意味着进一步扩大地区间经济发展的差距；另一方面，人才进一步流失也意味着落后地区无法回收教育投资成本及失去向高素质人力资本的高收入征税的权力，进一步弱化对高素质人力资本投资的激励，从而落人贫困的陷阱。而这些都是与国家保证公民享有机会均等的自由发展能力，落实以人为本的科学发展观的政策期望背道而驰的。
　　
　　二、构建基本公共服务均等化制度体系：界定政府角色
　　
　　转型经济的经验研究表明，转轨国家经济改革成功与否，首要问题不是在于“做对价格”，而是要“做对激励”(getting incentives right)。实现基本公共服务地区均等化，拥有“做对激励”的基本公共服务均等化制度体系至关重要。在构建基本公共服务均等化的制度体系中，政府作为基本公共服务均等化实施与供给的主体，在这一体系中起着举足轻重的作用，如何界定政府的角色将成为关键。
　　首先，提供并保证居民享有均等化的基本公共服务是政府的基本责任和内在属性，正如哈耶克所说：“在一个自由社会，政府没有理由不以保证最低收入水平，和一条谁也不会落到低于该水平的底线等形式，向全体成员保证他们的生存权利不至于遭到严重剥削。”世界银行在《1997年世界发展报告・变革世界中的政府》也认为，政府的第一项职责是做好基础性工作并保证全社会的公平。随着我国经济社会发展，包括基本公共教育、公共卫生、社会保障、基础设施、公共安全等在内的基本公共服务体系，作为社会公众的生存和发展的基本需求，已经成为政府所必须面对的责任，而保证这些基本公共服务的均等化提供，也成为政府在职能转变的转型过程中的首要选择。
　　其次，要把提供公共服务作为政府保证服务标准的责任与作为供应(deliver)这种服务的最有效手段相区别，即将福利的结果和福利的手段相区分。“政府或国家部门并不仅仅是服务的供给者，它也是社会价值和社会活动的法律监督机构。国家作为福利供应者的需要与它作为福利监管者的角色区分开，来”。而在相关的研究中，政府满足需求的集体责任与被当作手段提供福利的形式，这二者的区别经常被混淆。经济学家奥斯特罗姆曾提出公共物品供给与生产理论来厘清这一区别，她认为公共物品的提供包括两方面的含义：一是公共物品供给，二是公共物品生产。在公共服务领域，要有代表集体消费需求的组织，对大家需要共同享用的服务做出规划安排，并决定如何将其生产出来。而政府可以作为消费者的集体代表，通过税收承担公共物品的供给功能，进行必要的规划和安排。然而，政府并不是唯一提供者，可以不直接和具体地负责全部的福利提供，可以由部分消费群体组成的私有部门进行提

供，而政府则要保证公共服务的提供、融资和调控管理的选择都必须建立在市场、公民社会和地方政府的基础之上。
　　此外，国外关于界定政府在公共服务提供中的角色有很多经验可以借鉴。经过20世纪90年代福利国家的困境后，发达国家为了一方面继续提供公共服务，一方面缩减政府规模，兴起了新公共管理运动，提出了包括：去机构化、去科层化、市场化、契约外包、民营化与社区化等多种新社会福利提供方式。这些主张基本都强调结合民间的资源与力量来实施基本公共服务均等化，政府作为基本公共服务的提供者、组织者和监管者，由公共部门、营利部门、非营利部门和家庭社区等部门共同负担福利责任。因此均等化的基本公共服务体系发展呈现出从政府转移到民间，从一元变为多元，从中央下放到地方，从机构式照顾变成社区家庭照顾，由单一的提供者与提供方式变成组合式的提供者和提供方式的特点。
　　
　　三、基本公共服务地区均等化制度体系：多元政策协同
　　
　　构建能够推进地区问基本公共服务均等化的制度体系是一项复杂的系统工程，需要多项制度安排协同发挥作用。一方面，促进落后地区经济发展，提高当地居民收入；另一方面，完善公共财政制度，缩小公共服务水平的地区差距，保证地区间机会平等；同时通过建立主体功能区促进区域间协调发展。这一制度体系具体是以改善对地方政府的考核机制为基础，完善财政转移支付制度为工具，建设主体功能区和促进人口流动政策的改革，形成多元化的公共服务供给体系，推进实现基本公共服务地区间的均等化。
　　
　　1　改善地方政府的政绩考核机制
　　中国经济转型是一个自上至下、渐进式制度变迁过程，由中央制定的全国性政策和方针最终需要在地方层面上得以落实，因此，地方政府是否积极推动本辖区的基本公共服务水平改善，将对各地区乃至全国的基本公共服务均等化政策产生关键性的影响。
　　周黎安(2004)、王永钦等(2006)的研究认为中国的经济分权(特别是财政分权)伴随政治集权给微观行为主体(特别是地方政府)提供了有效的激励机制，即通过考察下一级政府辖区的经济发展(尤其是GDP)相对绩效来晋升地方官员，这一晋升激励促使地方政府官员强(政治)有力地推动地方经济快速发展。。然而，基本公共服务均等化的推行却并未随地方经济快速发展而自然推进，毕竟在地方政府的政绩考核中基本公共服务是一个软指标。一方面，单纯依靠GDP增长进行考核的制度自身存在缺陷，在缺乏充分统计信息的政绩考核体系中，GDP增长成为考核地方官员政绩的一种次优选择。另一方面，由于地方财政收入主要依赖于地方经济总量增长，地方政府会将精力主要放到地区经济总量和财政收入的增加上。因此以GDP为核心的考核机制促使地方政府为了GDP在市场化与民营化方面展开竞争，同时也为招商引资在基础设施建设等有形政绩方面展开竞争。但对于教育和医疗这类软性公共物品，由于不能对GDP产生立竿见影的效果，地方政府并没有足够的激励来提供，反而会甩包袱式地交给市场。在中国分权式改革下，这种以经济总量为导向的中央地方关系，弱化了地方政府的公共服务能力，导致政府公共服务职能缺位，在部分公共服务提供方面反而更容易出现政府失灵。
　　因此，做对地方政府的激励是目前基本公共服务均等化政策体系的关键，也是其他各项制度发挥作用的基础。如果说前期改革主要运用了“退出”(exit)和“用脚投票”机制，促使地方政府为追求GDP和吸引内外资而展开了Tiebout意义上的竞争，那么下一步改革应该适当引入“呼吁”(voice)机制来改善中央政府与地方政府之间的激励，改进地方政府和基层政府的治理。其实质要打破GDP政绩观，建立符合综合、协调、可持续发展要求的政绩考核指标体系，加快建立公共服务型政府，合理规范各级政府在公共服务供给中的职能和作用，引导地方政府官员主动落实科学发展观，将有限的财政资源用于真正符合居民公共需求和有助于国民经济健康发展的领域，促进实现基本公共服务地区均等化。
　　
　　2　规范财政转移支付制度
　　政府间转移支付是实现政府间横向财政平衡，保证各地区基本公共服务均等化的主要手段。实际上不同区域居民享有的公共产品主要由两类构成：一类是由中央政府提供的全国性公共产品，这一类公共服务的地域差别不大，全国均等化程度较高；另一类是由各地方政府提供的地方性公共产品，其供给水平取决于地方政府的财政能力。在相对统一的财政分配体制下，由于地区经济发展不平衡导致税基和课税潜力的差别，从而引起各地方政府可支配财力不一致；另外一些客观因素如地理位置、自然条件造成的高费用或较多的费用需求(如老人、贫困人口占总人口的比重较高需要更多的福利支出等)，均导致公共支出成本差异。这些因素造成的各地区财政净收益差异成为不同地区公共服务水平差异的根本原因，需要利用完善的财政转移支付制度进行平衡。
　　然而马骏(1997)、陈秀山、张启春(2003)、张恒龙(2006)、尹恒等(2007)的经验研究表明，当前的财政转移支付制度矫正区域间横向失衡缺乏成效，未能有效地控制区域间财政能力差距的进一步扩大，没有缩小公共服务供给方面的差距。尤其对于由各地方政府提供的地方性公共产品，各地域差异较大。
　　因此，作为实现我国基本公共服务地区间均等化的重要手段，转移支付制度需要同时结合主体功能区的分区目标进一步完善，主要完善以下三个方面：(1)完善转移支付形式，试行纵向转移与横向转移相结合的模式，取消税收返还和体制补助。目前主要实行的是单一的纵向转移模式，即中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的财政转移。然而，我国东部与中西部地区差距过大，单靠中央对地方的纵向转移，东、中、西地区公共服务均等化的实现较困难。因此，应以目前纵向转移模式为主，同时试行横向转移支付，将有利于加快地区间的协调发展，促进整个国家的经济发展。(2)加强对专项转移支付的管理，建立专项转移支付的各项指标，考虑单独设立主体功能区转移支付类别，加大对各个主体功能区公共服务、生态环境保护和社会管理的财政支持。规范中央对地方政府专项转移支付的配套政策，减轻地方政府财政压力。(3)完善省级以下财政管理体制，增强基层政府公共服务的财政保障能力。省级政府是调节本辖区内公共财政分配的一个重要节点，通过省级调整能够使本辖区内纵向和横向财力分配格局趋于合理。同时还应理顺省以下的两级财政管理体制(即省直管县财政和县直管乡财政)，减少财政管理的层级，提高均等化转移支付的使用效率。
　　
　　3　主体功能区政策与基本公共服务地区间均等化相辅相成
　　主体功能区的规划思路是根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。以主体功能区为基础的区域开发格局摒弃了片面追求缩小经济总量差距的思维定势，通过财政转移支付等多种途径实现地方公共财政支出能力均等化，从而缩小不同地区间人民生

活水平和公共服务等方面的差距。
　　而另一方面，基本公共服务均等化又是推进主体功能区战略实施的前提条件和重要手段，没有基本公共服务的均等化，“限制开发”和“禁止开发区”是相当困难的，也不会为相应地区政府所接受并转化成理性行为。因此建立与主体功能区相协调的转移支付制度，缩小与优化类、重点类开发区域之间的发展差距；同时要把主体功能区绩效评价指标体系与政府绩效考核体系结合起来，通过主体功能区绩效评价来约束和扭转GDP导向下的地方政府行为。
　　
　　4　以政府为主导建立多元化公共服务供给体系
　　随着基本公共服务市场需求的日益增强，要求更多的市场主体参与到公共服务供给当中；另一方面，政府自身由于能力的局限性导致公共服务供给效率低下，制约了基本公共服务的可及性与均等化，也为其他主体提供了参与公共服务的空间。随着委托――代理机制、招投标理论和契约理论以及项目融资技术、特许经营权转让、公共服务商品的分割量化技术的不断发展，允许其他社会经营主体以更加多元化的提供渠道和方式参与公共服务供给。
　　我国实行以政府主导建立多元化的公共服务供给体系，能够激发基本公共服务供给与均等化的活力。多元化的供给体系体现了政府、市场和非营利部门之间的互动，促进了供给各方的竞争和合作。在这种竞争和合作关系下，公共服务可以通过不同的机制来提供，如公私合作制，又称公私伙伴关系(public private partnerships，PPP)，在20世纪90年代在西方普遍实施，成为各国政府实现其经济目标和提升公共服务水平的核心理念和措施。同时，还应借鉴国外的先进经验，对公共服务部门的改革重点集中在供给主体的多样化选择上，如通过营利组织、非营利组织、国有企业或事业单位等多种组织形式进行供给，可以通过契约方式，使非营利组织从政府获得授权，成为公共服务的生产者。
　　另一方面，作为多元化供给体系的主导者――政府也要积极转型与变革。因为，在有限政府规模条件下，不断扩大的公共服务需求导致公共物品的供给越来越倾向于通过第三方(比如非营利组织和营利组织)来提供。政府可以通过购买的方式或发放代币券的方式成为公共服务的购买者(而非消费者)。同时，政府不仅作为公共服务的提供者还要作为消费者利益代表，承担公共服务生产中的监督责任，监督其他主体的公共服务供给行为，使整个供给过程符合契约规定。因此，政府由服务的提供者转变为能力推动者、购买者、监督者，同时扶植和培育非营利组织等其他社会主体共同承担公共服务的供给。
　　5　改革户籍制度保障不同区域居民享有基本公共服务的均等化
　　根据传统的财政分权理论，通过人口与要素在各辖区自由流动就可以实现基本公共服务均等化，不需要政府采取财政均等化措施。因为，人口的易流动性可以充分发挥Tiebout效应，使异质性的消费者能够在不同区域流动，用脚投票进行公共服务消费的选择，从而使各地区公共服务日趋均等。但我国由于户籍制度的约束，人口和要素不能完全自由流动，传统的财政分权理论在我国并不可行，人们也就无法通过自由流动享受均等的公共服务水平。更为重要的是，当前的户籍制度除了人口管理功能外，还附着了一系列与居民福利相关的现实问题如社会保障、就业、基础教育等。地方政府面对财政支出压力，希望尽可能减少辖区内居民数量，减少所承担的公共服务责任，而进一步的严格控制户籍政策。
　　因此，放松户籍约束，鼓励人口自由流动，同时配套供给相应的公共服务能力，减少大城市的人口压力，使多元供给体制、多元供给主体的公共服务供给体系发挥其配置效率，让户籍制度不再是权利不平等的源泉，实现地区间基本公共服务均等化。
　　
　　四、总结
　　
　　随着我国经济发展水平和社会发展进入新阶段，基本公共服务地区均等化是区域协调发展战略的重要举措。在构建和谐社会的新背景下，本文认为通过发挥政府主导作用，把基本公共服务均等化与其他政策目标相结合，通过改革地方政府的政绩考核机制、转移支付制度、户籍制度，与主体功能区的建设相辅相成、协同作用，最终建立多元化的基本公共服务供给体系，实现基本公共服务地区均等化的目标。

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