促进土地承包经营权流转的思考
来源:用户上传
作者: 冯家臻
近年来，随着陕西农村经济的不断发展，农村土地流转开始活跃起来。通过土地流转，促进土地向种植大户集中，向精品高效产业集中，向龙头企业集中，使一些农民从单纯的种植收入转变为工资收入+租金收入+分红收入+粮食补贴四种收入。但是，总体来看，陕西农村土地流转规模较小，落后于沿海发达地区，也低于中西部一些省区的水平。2007年底，符合法律规范的土地流转面积90万亩左右，占全省承包地的2％，而全国土地流转比例平均为4.57％，浙江、江苏、广东分别为27.6％、16.5％、14.4％，新疆、湖南、湖北分别为10％、8％、5％。
为推动陕西农村土地流转，除了应坚持“自愿、依法、有偿”的原则，因地制宜、分类指导的原则和三不原则(不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益)以外，还应在以下五个方面下工夫。
加大政策宣传力度引导农地参与流转
陕西农地流转慢、规模小的一个重要原因是农民“恋地”情结重。主要表现在：一是看好土地的收益功能。取消农业税后，国家出台了很多支农惠农政策，仅粮食直补，每亩五十多元直接补到农民的银行卡上，使一些农民不想出租土地；二是留恋土地的保障功能。有些长期在外务工经商的农民，视土地为命根子和今后的退路，害怕土地流转后，将来生活没有保障，因此，宁可粗放经营，撂荒弃耕，也不流转；三是不少农民小农经济意识比较严重，存在小富即安的思想，投资兴业怕担风险，务工经商怕丢地权，满足于守土经营、交亲戚耕种，这种观念在一定程度上阻碍了土地流转进程，造成农地流转的随意性和不稳定性增强。
农民是农村土地流转的主体，让农民认识到土地流转的优越性，是加快农村土地流转的前提。因此，要充分利用各种行之有效的形式，广泛宣传土地流转的意义，引导农民增强流转土地的自觉性、积极性。要按照《农村土地承包法》《合同法》和农业部关于农村土地流转的政策要求，使农民明白农村土地流转的原则、方式和政策，做到依法、自愿、有偿，因地制宜地实现土地流转。要积极开展试点，组织农户现场观摩，及时总结和推广典型经验，充分发挥典型示范作用，使广大农民和承包业主看到土地流转带来的实际效益，从而转变思想观念，努力形成支持土地流转、参与土地流转的良好氛围。
加强土地流转管理指导土地有序流转
目前，陕西农地流转缺乏统一的管理办法，流转行为不规范、手续不完善。一些地方农村土地的确权、登记、颁证工作还没有展开；农户私下进行自发的土地流转还占相当比例，流转土地口头协议多，书面协议少，未用合同来规范双方的权利义务，缺少公证，也没有在农业、土地管理部门备案，从而为后期产生土地流转纠纷埋下隐患，难以调解；一些地方干部不尊重农民意愿，越权强行流转农民土地，引起群众强烈不满。
为解决上述问题，政府要用行政手段规范土地流转行为。一是抓紧制定出台《陕西省农村土地承包经营权流转管理办法》。目前，拟定管理办法已具备有利条件。据悉，江苏、吉林、安徽、新疆、重庆、济南、杭州等省市自治区和一些城市，均出台了促进土地流转的专题文件；陕西安康市、平利县、石泉县、高陵县等也推出了相关文件和实施细则，可资借鉴。有了规章办法，就可以依法加强管理，克服一些干部和群众的违法操作行为。二是稳定农村土地承包关系。中央已明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变，按照这一要求，抓紧做好农村土地的确权、登记、颁证工作，让流转的主体与客体都心安理得，为稳定流转奠定基础。三是依法加强登记管理。要规范土地流转程序，使用统一的土地流转合同文本，明确流转双方的权利、义务和违约责任等，提高合同签约率。建立土地流转登记备案制度，对变更土地承包关系的流转地，及时由经营管理部门办理农村土地承包经营权证变更登记手续。四是加强土地流转的档案管理工作。乡(镇)、村要对流转合同立卷归档，永久保存，实行规范化管理。
完善土地流转机制，促进土地顺畅流转
与沿海发达省份相比，陕西土地流转滞后的难点在于尚未形成统一规范的土地流转市场。不少地方没有专人对土地流转合同进行指导和管理，缺乏有效组织农民“以地生财”的能力；也缺少土地流转中介服务组织，流转信息不畅，出现“要转的，转不出；要租的，租不到”现象，土地难以上市交易；进行民间交易，地价普遍偏低，直接损害农民利益；另外，由于缺少土地产权交易机构，没有办法为土地使用权入股、转让进行价格评估和监督，严重制约了土地流转，影响农村土地流转的速度、规模和效益。
为扭转上述情况，一是逐步建立县、乡、村三级土地流转服务体系。依托县(区)农业行政主管部门，组建农村土地流转工作办公室，全面抓好农村土地流转的协调指导、督促检查等日常工作；乡(镇)建立农村土地流转服务中心，负责搞好辖区内农村土地资源的清查工作，履行农村土地流转申请、合同鉴证、流转备案、调解纠纷等管理服务；村一级要明确一名农村土地流转管理员，及时掌握土地流转的动态信息。二是建立农村土地流转信息网络。以乡、村、组为单位，全面统计农村土地承包、农村劳动力、土地流转供需情况等信息，建立土地流转信息采集系统和共享平台，逐步实现土地流转信息的网络化管理。三是探索建立土地流转的中介服务机构。要积极发展市场化的“土地流转交易所”、
“土地托管中心”、“托田所”等中介服务组织，为供需双方提供流转平台，提供合同、法律、竞价、风险保障等服务；探索建立和完善土地银行，从事土地使用权收储和转让服务；成立“农村用地价格评估机构”，为土地流转提供有效服务；健全土地纠纷调处和仲裁机构，及时化解各种矛盾；要逐步将土地流转过渡为市场行为，政府只负责监管和服务。四是大力培育市场主体，增强对土地流转的承接能力。扶持壮大龙头企业，将分散的土地集中起来向龙头企业流转；引导扶持农村专业合作组织，鼓励城市和外来人才、资本、技术等资源要素向农村流动，参与农村土地规模经营；鼓励干部向农民租地搞示范、农村经纪人典型引路，带动农民自愿转租承包，逐步发展成土地流转规模经营大户。五是加快推进和稳定农村劳动力转移就业。这是促进农村土地流转最根本的举措。因为土地能不能流转、能不能集中起来发展规模经营，主要取决于农村人口能不能向城镇二、三产业转移，并能稳定地就业。
制定政策措施，加快土地流转
为了鼓励支持农村土地流转，部分省市出台了扶持政策。江苏省出台《财政扶持农村土地流转实施意见》，省财政设立2000万元农村土地流转扶持资金，通过以奖代补的方式，对规模较大、土地集中流转的流出方(农户)给予
一次性奖励。扶持的基本条件是，具有稳定的土地流转关系，土地流转期限在3年以上，单宗土地流转面积在1000亩以上，由财政部门对土地流出方按每亩100元的标准给予一次性奖励。杭州从2009年起的3年内，市财政每年安排不少于500万元的专项资金，用于推进农村土地流转和规模经营。对土地流转做出贡献的，除奖励农户外，还奖励土地信托等经营组织、乡镇和村级组织，奖金少则2万～3万，多则8万。杭州还注意加强对规模经营主体用地的支持。对流转期限5年以上、流转合同规范、规模经营面积100亩以上的规模经营主体，在不影响耕作层恢复的前提下，允许其在流转土地范围内按流转面积3‰～5‰比例的土地，建造生产需要的简易仓(机)库、生产管理用房、晒场等农业生产配套设施。成都也出台了类似的土地支持政策。如何妥善解决撂荒土地问题，重庆市也积累了成功经验。
各县区要高度重视土地撂荒问题，组织力量对撂荒土地进行全面、彻底的调查清理，掌握情况、分析原因，制定切实可行的解决措施。要通过有效的激励机制，引导撂荒土地的农民自愿将土地流转给规模经营主体，支持各类规模经营主体承租、经营撂荒土地。对撂荒一年以上的承包土地，集体经济组织要按规定组织代耕，代耕收入归代耕者。对举家长期外出且失去联系农户的撂荒土地，集体经济组织要代为流转，流转收益归原承包方。
如果说沿海地区的政策和经验，在陕西一些地方开花结果还有困难，我们也可以总结安康市平利县的经验。平利县围绕信贷、财政、帮扶、配套、鼓励五个方面，出台了十五条扶持政策推进农村土地流转，值得陕西各县区学习。
完善社会保障体系使农民放心土地流转
近年来，陕西农村社会保障工作取得突破性进展，但保障层次仍然很低，覆盖面不大，社会化程度不高，保障功能欠佳，多数农民依然依靠土地收入来解决看病、上学、养老等基本生活问题，不敢轻易把土地流转出去。
农村土地流转与加强社会保障是紧密联系的整体。完善社会保障，促进土地流转，重点应抓好两个环节：一是建立和完善城市相关制度，使迁入城市定居、有稳定职业和固定住所的农民，享受市民待遇。用城市制度平等解决他们的住房、社保、就业、子女就学等问题。二是加快健全农村社会保障体系，逐步弱化农村土地的福利和社会保障功能。加大对农村困难群体的救济扶助力度，把新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、就业引导和最低生活保障等政策落到实处，增强农民离土的安全感和稳定感，消除其思想顾虑。有条件的地方还可开展农民以土地承包权换城镇社会保障、以农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区住房试点，促进农村规模经营发展和农村人口向城镇有序转移。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-504596.htm
