政策性农业保险可持续发展研究

来源:用户上传      作者: 乔海滨

　　 农业保险作为现代农业生产的四大支柱之一，不是单一的经济补偿制度,而是以服务于国家某一特定的社会、经济方针政策为目的的经济保障制度。2004―2007年，连续4年的中央一号文件都对政策性农业保险的发展提出了具体要求。2007 年起，全国政策性农业保险试点工作正式启动，江苏、新疆、四川、湖南、内蒙古、吉林等6个省区开展国家政策性农业保险试点，内蒙古作为全国6个试点省份之一，开始在全区范围内开办政策性农业保险业务。4年来，农业保险业务从无到有，业务发展较快，财政补贴力度不断增强，承保品种不断增多，承保面积不断增加，已成为农牧民化解种植业、养殖业生产风险的重要渠道，政策效果显著。到2010年末，内蒙古政策性农业保险从补贴金额、保费收入和承保农作物面积等指标看，规模已位居全国各省区之首。
　　
　　 一、2007-2010年内蒙古政策性农业保险开展基本情况
　　
　　 自2007年起，内蒙古开始试点推广玉米、小麦、大豆和能繁母猪等政策性农业保险，后来，油菜籽、葵花籽、马铃薯等农作物和奶牛等牲畜也纳入覆盖范围。2007 年，内蒙古全年共承保农作物种植面积1911.14万亩，为全区12 个盟市、79 个旗县区近123万农户粮食作物生产提供了43.4 亿元的风险保障，在全区11 个盟市开展了能繁母猪保险，共承保能繁母猪47 万余头，承担风险责任4.7亿元。全年政策性农业保险实现保费收入4.33亿元，全年累计赔付支出3.32亿元。
　　到2010年，内蒙古增加了温室大棚保险、生猪养殖保险、肉羊养殖保险、肉牛保险、蔬菜种植保险和葡萄种植保险等农业保险品种。政策性种植险承保206万农户各类农作物6466万亩，为215万户农牧民提供了风险保障195亿元，承保能繁育母猪、奶牛等牲畜70多万头。农业保险业务经过头3年迅速扩张后进入稳健发展阶段，全年累计实现保费收入14.70亿元，全年累计赔付支出9.72亿元，156万户次农牧户受益，充分发挥了支农惠农积极作用。
　　 注：本年度的承保面积占比=本年度的承保面积/上一年度的种植面积；本年度的承保头数占比=本年度的承保头数/上一年度的存栏头数。
　　 内蒙古农业保险的发展过程中，财政补贴力度逐年加大，在保额标准不断提高，促进了政策性农牧业保险业务的推广。2010年，内蒙古水浇地玉米、小麦的保险金额由每亩350元提高到了每亩400元，旱地玉米、小麦的保险金额则分别由每亩200元、210元提高到了每亩220元。同时，大豆的保险金额也由每亩180元提高至200元，葵花、油菜的保险金额分别由每亩190元、150元提高至每亩250元、170元。
　　
　　 二、内蒙古开展政策性农业保险的基本原则、保险金额及费率情况
　　
　　 内蒙古开展农业保险的基本原则是“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”，即政府通过财政提供保费补贴等调控手段，推动农民自主自愿投保，主要由保险机构以市场化经营方式来分散风险、分担损失。
　　 在保险金额和保险费率方面，全区种植业保险补贴的保障金额原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本，养殖业保险补贴的保险金额参照投保个体的生理价值(包括购买价格和饲养成本)确定，其中能繁母猪每头1000元，奶牛每头5000元。种植业的保险费率根据保险责任、保险标的多年平均损失情况、地区水平和招标情况统一确定，养殖业保险的保险费率为能繁母猪6%、奶牛8%。
　　 在保费补贴比例方面，为了扩大农业保险覆盖面，自治区累计下拨财政资金13.2亿元，专门用于补贴政策性农牧业保险业务和提高保额标准。种植业保险为财政部补贴35%，自治区财政安排补贴55%（其中：25%由自治区本级以专项资金的方式补贴，其余30%通过一般转移支付下达给旗县，由旗县财政予以补贴），其余10%保费由农户负担。养殖业保险为能繁母猪由财政部补贴50%，自治区本级财政补贴20%，盟市、旗县级财政各补贴10%，其余10%由农户承担；奶牛保险由财政部补贴30%，自治区财政安排补贴50%，其余20%由农户承担。
　　
　　 三、当前政策性农业保险开展中影响可持续发展的主要问题和突出矛盾
　　
　　 （一）法律法规体系不完善，政府相关配套政策缺位
　　 国外经验表明，凡是农业保险办得比较成功的国家都制定了农业保险法，使农业保险在法制轨道上运行。当前,全球已有40多个国家建立了较为健全的农作物保险制度。美国早在1938 年就颁布了《联邦农作物保险法》，为农作物保险业务的开展提供了明确的法律依据。我国至今未出台专门的农业保险相关法律法规，农业保险的法律保障体系比较薄弱。国务院1985 年颁布的《保险企业管理暂行条例》、1995 年的《保险法》和2002 年新修订的《农业法》对农业保险只是略有涉及，财政部的《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金[2007]25号）属于部门规章，尚未形成系统的农业保险法律体系，制度的落后影响了农业保险的可持续发展。
　　 在中央对农业保险的财政税收优惠政策方面，我国目前只对农业保险免征营业税，《中华人民共和国营业税暂行条列实施细则》第26 条第4 款规定“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”，暂无其他的税收优惠政策，免税税种过于狭窄，农业保险对商业性保险公司和农户吸引力明显不足，一定程度上也制约了农业保险的发展。
　　 （二）补贴品种少，承保范围有限
　　 目前，内蒙古列入国家财政补贴范围的农作物品种仅限于主要粮食作物和油料作物，包括玉米、小麦、大豆、油菜籽、葵花籽、马铃薯，养殖业品种限于近两年社会反映强烈的能繁母猪和奶牛，承保补贴品种只有8个,农产品数量品种繁多与政策性农业保险极小的承保品种形成明显的冲突。而且在实际运作中，由于各地政府提倡“一乡一品、一村一品”， 各地种植品种和养殖品种差异很大，一些乡村的主要农作物不在中央财政补贴范围，地方财政也不具备单独补贴能力，造成政策性农业保险开展中事实上的不公平，不利于惠农面的拓宽。
　　 很多国家的农业保险范围覆盖主要粮食主产区,美国、日本、加拿大的承保范围不仅仅覆盖一般的农业风险,而且还提供农民收入保险,而当前我国的政策性农业保险仅在试点范围内进行,承保的范围十分有限。
　　 （三）保费补贴拨付划转机制不尽合理
　　 内蒙古政策性补贴保费是由中央和自治区两级财政共同负担，各级财政通过转移支付层层下拨，最后由旗县财政统一划拨给县级保险机构。有些旗县由于资金周转原因，不能将财政补贴资金及时划拨保险公司，影响了资金的正常周转。以2009年为例，2009年的财政补贴在2010 年初才陆续下拨到县级保险机构，而保险机构实施收支两条线，收来的农业保险保费又要逐级上划给总公司，总公司再拨付赔款。这种划拨机制不仅增加了资金流转时间，而且严重影响了农业保险赔款的正常支出，农业保险的补偿作用不能及时发挥。中央财政资金补贴制度缺乏稳定性，2009年以前实行的是预付结余滚存制，2009年又改为实报应付制，这对基层部门工作的开展形成了不利的影响。
　　 （四）投保人存在逆向选择与道德风险问题
　　 农业保险中由于农业保险的经营标的在被保险人的控制之下，受被保险人的行为影响很大，保险人与被保险人之间的信息不对称，使保险双方在农业保险商品交易中处于不对等的地位；加上自然灾害的种类、发生频率及周期难以确定，农业生产的地域性，极易发生逆向选择和道德风险,使农业损失中的道德风险难以分辨，逆向选择突出，保险人难以控制。例如内蒙古2008 年农业保险政策出台时间与农业生产周期不相匹配，正常情况下经营农业保险的保险公司每年都会等政府农业保险方案出台后才能开始承保工作。但《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发自治区2008 年农业保险保费补贴实施方案的通知》(内政办发[2008]44号)于2008 年6 月2 日下发，政策性种植业保险的承办区域划分结果、保险条款费率等于2008 年7月2 日下发。由于时间紧任务重，各承办公司的承保工作在2008 年8 月20 日左右仓促完成。事实上内蒙古主要农作物播种时间在5 月份基本完成，承保基础材料大多依赖农牧业部门和旗县政府提供，由此导致大部分地区普遍出现先出险、后签单的现象，逆向选择现象比较普遍。在农业生产灾害显现的时候，极少数参保农民就要减少农业生产的正常投入，使受灾的成数提高，加大了农业保险理赔资金的额度，从而出现了道德风险。比如大棚保险, 有些棚户盖大棚时用劣质薄膜, 阵风过后薄膜损坏要求保险赔付, 而阵风等级又不好测定。再如奶牛保险，当奶牛市场波动, 投保时奶牛市价下跌后, 此时奶牛出现生病、难产等现象时, 主人会选择不给奶牛治疗, 宁愿其死亡从而获得高额赔付。如果赔付就是纵容作假, 不赔付取证又难，类似的问题已逐渐显现出来。

　　 （五）承保、理赔不规范
　　 在开展政策性农业保险的过程中，由于农业保险承保工作点多面广、时间集中，旗县保险机构人员较少，无力自行验标承保，保险公司主要利用村镇干部在村民中的影响力和威信带动农民参与政策性农业保险，并基本依靠村干部填写承保清单并收取保费，这在很大程度上有利于政策性农业保险的开展，但也造成了一些问题。首先，很多农民盲目跟从村镇干部参与政策性农业保险，自身对赔付条件等并不了解，在未能达到赔付条件得到赔付时，造成农民对保险公司的不信任，更可能产生一定的负面影响。其次，一些乡镇干部为了自身利益和完成任务配额，出现了在村民不知情的情况下为其投保等不规范行为，更有冒领保费的行为发生。这些不规范行为在很大程度上阻碍了我国政策性农业保险的发展。在理赔中，当前主要采取村委会统一报案、旗县农业保险专家小组抽查的方式进行查勘，由于抽查面所限，存在定损难和多赔、少赔或平均赔付的不合理现象。
　　 （六）投保人投保积极性不高，农业保险的有效需求不足
　　 农村经济的持续发展，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求普遍不足。实际承保中，很多农户都表现出强烈的保险意愿，但他们只愿意为年年受灾的农田进行选择性投保。有效需求不足的主要原因一是超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能，狭小的经营规模使农民产生较低的预期收益, 因而也不愿付出现实的保险成本；二是受传统农业的影响，农民的保险意识还较差；三是农业保险供给不足，品种单一。内蒙古2008年由于受“三聚氰胺事件”影响，奶牛养殖户收益下降，投保积极性不高。当年拥有300 万头奶牛，但奶牛承保面仅为7%。
　　 （七）商业保险公司经营中的规范制度缺失
　　 当前政策性农业保险交由商业性保险公司经营的模式存在很大的制度漏洞，如承保时误导农户,没有对农户就条款费率进行解释说明,恶性价格竞争现象突出;核算时内控不严,将商业性农业保险和政策性农业保险混合以谋取国家财政税收补贴,借政策性农业保险冲销假账和应收保费;理赔迟缓,借故推脱等。以上问题不仅严重损害了参保农户的利益而且大大降低了国家的信誉,使得农户对政策性农业保险产生质疑和抵触情绪,造成进一步开展业务困难。
　　 （八）巨灾风险转移制度缺失
　　 由于农业的高风险性和不确定性,如果出现了较大范围的损失,单靠农业保险的保费收入来赔付完全是杯水车薪，因此引入农业保险的风险转移机制,特别是建立国家级的巨灾准备金制度来分散农业经营中的系统性风险十分重要。然而,我国目前尚无一个省、自治区、直辖市着手建立巨灾补偿准备金,也没有建立农业再保险。有部分试验的省、区、市安排了诸如“大灾基金”的区域性风险基金, 但与农业保险需要的巨灾风险分散机制无论从规模上还是运作模式上都相去甚远。目前我国的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》规定：经办机构应按补贴险种当年保费收入25％的比例计提巨灾风险准备金，逐年滚存。实践中，保险经办机构因为种种原因，并未提取。内蒙古未建立大灾风险准备金制度，农牧业再保险由政策性农业保险承办公司委托总公司与国际、国内再保险公司协商后进行安排。内蒙古作为干旱灾害多发地区，巨灾风险的不确定性随时可能使商业性保险公司的理赔工作处于尴尬境地，不利于农业保险的可持续发展。
　　
　　 四、政策性农业保险可持续发展的政策建议
　　
　　 （一）健全法律保障体系，加大税收优惠政策力度
　　 我国应着手及早制定出台《农业保险法》，以立法形式明确农业保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体等事项，明确政府、公司、农户各自的权利义务，使政策性农业保险的开展逐渐走上长期化、规范化、法制化的道路，并充分利用WTO规则允许的“绿箱政策”，大力发展农业保险。
　　同时，农业保险因自身特性，呈现有效需求和有效供给双向不足的特点，难以完全商业化，因此在发达国家多被当作社会保险和福利措施，大多数国家在对农民进行保费补贴提高农业保险需求的同时，也对农业保险的经营实行免税政策。为了提高经办机构的积极性，应扩大农业保险免税税种直到对农业保险免征一切税，通过税收优惠减轻农业保险的经营压力，鼓励保险公司进一步降低费率，加快农业保险基金的积累，提高风险保障能力。
　　 （二）扩大补贴品种
　　 政策性农业保险品种的确定不应仅仅着眼于粮食安全，而应扩大视野，着眼于农民增收，才能真正调动农民的参保积极性。相应地，在确定政策性农业保险补贴品种时也应因地制宜，以地市为单位，筛选当地的支柱型农作物，以此确定补贴品种，逐步开发适合当地农村经济发展的农业保险产品，通过保险形式鼓励农业产业化、规模化、多元化。
　　 （三）改进保费补贴拨付划转机制，强制推行赔款“一卡通”
　　 建议中央和自治区财政补贴部分，应由省级财政核准后，直接划拨省级保险公司，通过盟市和旗县转移支付补贴部分再分别划拨给相应级别的保险机构，这种划拨机制能防止各级财政延迟支付保费，保证农业保险保费及时到位，从而及早进行赔款发放工作。
　　 理赔中存在的各种问题部分是由于赔款资金管理机制存在漏洞，因此，要杜绝现金流转环节，使赔款直接发放到农民手中。目前农信社和农业银行在农村大力推行银行卡业务，所有的农业补贴都可通过银行卡发放给农民，俗称农村“一卡通”业务。保险赔款也必须通过此途径，保险公司直接将赔款打在农户的银行卡上，才能减少对村委会及其他中间环节的依赖，从而避免个人或单位截留赔款行为，保障农民权益。
　　 （四）加大政府推动力度，扩大覆盖面
　　 农业保险自身风险大、社会效益高和经济效益低，其发展具有极强的公共性和外部性，市场不能有效地提供社会所需要的农业保险。从世界范围看，农业保险发展已经有100 多年的历史，但到目前为止，还没有一个国家真正实现农业保险的市场化经营，即使是市场经济最发达的国家，农业保险的实施都没有单纯的依靠农户的自愿性投保，也主要依靠政府直接或间接提供农业保险。日本规定只要农作物面积超过0.1公顷，必须参加农业保险；美国通过取消“巨大灾害救助计划”，也将农业保险与政府的福利性农业计划联系起来进行强制，只有参加农业保险才能享受这些福利计划。因此，为体现农业保险的普惠性和大数法则，对于关系国计民生的基础性农作物，应实行法定保险，以保障较高的承保面；对于其他农作物，采用“政府推动、市场运作、协同推进、自主自愿”方式，应在坚持“自主自愿”的前提下，实行适度强制的原则，加大政府引导力度，辅以必要的行政手段，对这项工作进行组织推动。如奶牛保险业务的成功与否，在一定程度上取决于能否体现大数法则，承保数量要上去，只有这样，才能有利于承办公司建立风险分散机制，有效解决农业保险中的逆向选择和道德风险问题。鉴于农民风险意识差，投保积极性不高，政府要倡导、发挥主流媒体的舆论导向作用，广泛宣传引导，扩大受众面，提高农户的认识和参与积极性，不断扩大政策性农业保险承保面。
　　 （五）建立健全巨灾风险分散机制
　　 一是建立保险基金。保险基金的形成，主要依靠农业保险经营机构按保费的一定比例提取，逐年滚存；同时，也可从各地农业发展基金、民政救济金等涉农资金中按一定比例抽取，加快基层农业保险基金的积累速度；二是提供再保险支持。应由中央财政出资建立农业保险保障基金，凡是通过商业再保险形式无法分出的农业保险业务，中央政府应统一提供再保险，逐步建立起基层和中央相结合、商业和政策性保障相结合的多层次巨灾风险分散机制，鼓励商业保险公司大胆经营农业保险，拓宽农业保险覆盖面。
　　(作者单位：中国人民银行呼和浩特中心支行)

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-506373.htm