公共治理视野下城市低收入弱势群体救助体系建设研究

来源:用户上传      作者: 张国强

　　近年来，弱势群体问题越来越为社会各界所关注，而关于弱势群体的界定，也由于弱势群体自身的复杂性，可谓见仁见智。城市弱势群体是一个内涵丰富的概念。内涵上，一般是指城市人口中在经济收入、政治权利、社会生活的机会方面处于贫困状态的人群；外延上，既可以指实际生活状态意义上的城市中的弱势群体，也可以指户籍意义上的城市弱势群体。而前者的范围要大于后者，因为前者还包括了农村进城务工就业人员。本文中弱势群体特指城市低收入弱势群体，即指在城市中那些被排除在社会经济发展进程之外，不能享受到社会经济发展的成果，生活处于困境中，月平均收入低于该城镇最低工资标准的群体。它包含以下四类人群：有工作能力但无法就业的城镇失业者；在城市中找不到工作或只能偶尔干点临时性工作但又不愿回农村的进城务工就业人员；因年老、健康状况不佳、残疾等生理原因无法就业者；人口多，就业者少且收入低，需赡养者多的家庭的成员或发生不幸事故的家庭的成员，以及失去父母的孤儿等。
　　为客观详实地了解和把握城市社区中低收入弱势群体的规模、诸类人群获救助的基本情况以及政府组织和非政府组织在救助中作用的发挥情况，公共治理视野下城市低收入弱势群体救助体系建设研究课题组成员在内蒙古赤峰市红山区随机选取了四个社区展开调查研究。通过调查了解该市城市社区中低收入弱势群体的规模及获救助情况，分析救助中存在的问题与不足，进而为构建和完善以政府组织为主导的、非政府组织为重要组成部分的多主体、多途径、高效率、广覆盖的城市低收入弱势群体救助体系提出探索性对策建议
　　
　　一、赤峰市低收入弱势群体救助现状
　　
　　本课题组在赤峰市红山区随机选取了昭乌达社区、红星社区、一中街社区和二中街社区四个社区，他们分属于站前、南新街、三中街三个街道办事处。四个社区共有居民约9048户，人口数约为26497人。本市红山区最低生活保障线为140元，人。本次调研的本市区低收入弱势群体即指月人均收入低于140元的贫困家庭及其成员。四个社区中获得各种形式救助的家庭为176户，约411人，约占四个社区总户数和总人口的1.9％和1.55％。
　　(一)从救助方式上看，主要有最低生活保障救助、医疗救助、教育救助、就业援助、养老保险补贴等形式。最低生活保障救助是最广泛的一种救助形式，也是四个社区中最核心的救助形式。在救助中各级政府和组织按照相关政策严格把关，按市区办事处要求签订责任状，对低保户实行动态管理。医疗救助主要是办事处联系部分医院，由医院对口帮扶，针对低保家庭成员因病住院或手术，持医院医疗优惠卡其医疗费用给予适当减免，一般优惠20％左右。教育救助主要是工商联、民政、妇联、办事处、社区、新闻媒体等组织为贫困大学生和孤儿面向社会开展募捐活动。就业援助主要是昭乌达等社区偶尔为贫困家庭成员联系介绍工作，但工作难找，成功率很低。养老保险方面主要是针对符合政策规定的女满40岁、男满50岁的下岗后灵活就业人员给予养老保险补贴，但名额极其有限，低保家庭享受不到。
　　(二)从救助主体的构成上看，主要有政府组织和非政府组织参与的救助。政府是最主要的救助主体，主要体现在最低生活保障上。非政府组织参与的救助主要体现在一些帮扶活动中。例如，红山区副科级以上干部“一助一”活动，即一人一户帮扶活动；办事处设有爱心超市，超市物品来源是各种组织、团体捐赠，主要针对低保贫困家庭发放物品领取卡。还有就是一些机关、企事业单位、个人参与的有组织募捐或自发式的捐资助学活动。
　　(三)从不同主体在救助体系中的功能发挥来看，政府组织的救助发挥了主导作用，主要是最低生活保障的落实，也包括社会救助制度的建立和完善、社会救助所需经费的筹集及社会救助事务管理等。非政府组织的救助明显不足，主要体现为非政府组织、企业和公民个人为特殊困难群体捐款、捐物等形式的一些零散的、不定期的帮扶活动。
　　
　　二、赤峰市低收入弱势群体救助方面存在的主要问题
　　
　　(一)现有救助覆盖面小，救助标准偏低
　　最低生活保障是最基本、最重要的一种救助形式，尽管国家实施“应保尽保”，但由于其标准相对苛刻，范围有限，而将一部分贫困者排除在救助之外。调研走访发现，欲申请低保的有很多，而实际上经过审核能够获得的大多为老弱病残。同时，低保救助标准偏低。自建立最低生活保障制度以来，各地大都采用了市、区(县级市)两级分级负担的方法。各省及市、区级财政差别太大，各级财政分担比例不合理，是导致低保标准偏低，覆盖面小的主要原因。就赤峰市而言，全市低保平均标准为121元，较全区低保平均标准的131元低10元。因市、区财政困难也使弱势群体居民生活得不到应有的保障。
　　
　　(二)医疗救助严重滞后和供给不足
　　获救助低保家庭中，大多家庭有患大病的成员。四个社区被救助家庭及其成员中患生理疾病、精神疾病和残疾的共167人，涉及140个家庭，约占被救助家庭的80％。在一些家庭中，其疾病人口或残疾人口过半甚至是全部。不论精神疾病还是生理疾病，大多难以治愈或治疗期限长，需要不断的药物或物理治疗来维持生命，也同样需要支出大量的医疗费用。而目前的救助远远不能满足低保家庭的实际需求。
　　
　　(三)救助主体和救助形式相对单一
　　在救助主体上，以政府为主，主要形式就是最低生活保障制度的贯彻落实，而非政府组织的救助严重不足，参与主体有限，大多为企事业单位和个人。在救助形式上，多以捐赠钱物为主，缺乏统一的管理和政策的激励，体现了临时性、分散性等特点，不具可持续性。
　　
　　(四)弱势群体救助缺乏集中统一领导，政策宣传不到位，各项激励等配套政策措施有待于建立和完善
　　自治区尽管出台了若干关于弱势群体救助体系建设的文件，并建立了相应的组织机构，但实际仍靠民政部门组织落实，在落实有关救助政策、协调各方关系过程中有时无能为力。基层对于弱势群体救助有关政策缺乏足够了解，尤其是社区工作人员对相关救助政策缺乏足够的了解和把握，难以满足社区居民尤其是弱势群体的需要，现有政策对于非政府组织的主体救助难以起到激励作用。
　　
　　三、赤峰市低收入弱势群体救助体系建设的对策建议
　　
　　(一)坚持政府主导、多元主体和谐发展、多种救助形式并存是根本途径
　　在我国社会救助主体多元化发展的今天，政府理应是第一责任主体，继续完善政府主导的最低生活保障、医疗、住房、教育等多项救助措施。而非政府组织和社会成员之间开展的社会救助也应成为政府救助的必要补充，作为我国社会救助体系中一支不可替代的主体力量发挥其积极的作用，在救助形式上可针对特定群体需求而更加灵活多样。政府救助和非政府救助可相互补充并建立起很好的合作关系。美国、加拿大等一些社会化程度较高的国家实践证明，许多社会救助工作由非政府组织去做，比政府做的效果好。我们应该在完善、健全政府救助的同时，创造条件开发社会救助资源，推进非政府组织和社会成员之间的社会互助，形成以政府为主导、以非政府组织为补充的、立体交叉、纵横交错的、面对社会各类弱势群体的弱势群体救助体系。
　　
　　(二)促进就业是关键
　　从四社区被救助家庭主要成员(户主)年龄分布情况来看，他们大多处在18―59岁之间，约占被救助家庭总数的84％，介于30―49岁之间有105户，约占被救助家庭总数的6l％。由此可见，他们大多都处在尚未丧失劳动能力的年龄段或者说处在最佳劳动能力的年龄段。有工作能力无法就业的家庭约占被救助家庭的37％。除部分家庭成员疾病较为严重完全丧失劳动能力外，很多疾病或残疾患者也都具有一定的劳动能力，能够适应一些工作，并且具有就业谋生的强烈愿望。对此，政府应制订出台相关的政策措施，对招用下岗失业职工的企业和自谋出路创业的下岗失业人员实行税费减免、贷款贴息、资金补偿等多种优惠扶持政策。对极少数特困家庭成员，政府除为他们提供就业岗位外，还可为其缴纳养老和医疗保险费。
　　
　　(三)增加投入，多方筹集资金是动力
　　作为第一救助主体，需要各级政府不断增加投入，实行分级统筹，并对欠发达地区进行重点扶持。国家可设立社保专项基金，一方面，可借鉴外同经验，国家开征社会保障税和遗产税；另一方面，可从利息税、个人所得税、遗产税中提取一定的比例，直接作为社会保障基金，由国家调度，实行省级统筹，对欠发达地区进行重点扶持。此外，各层各级建立健全慈善机制，通过开展企事业单位及个人爱心捐赠、发行民政福利彩票等活动，多渠道筹集社会保障资金。鼓励企业承担社会责任，鼓励个人扶危助困。除了优惠政策的制定之外，还要加强社会宣传，有意识地提高承担社会责任的企业的公信力和影响力。进一步完善定向帮扶制度，动员全社会力量扶贫济困，全方位关心、帮助、扶持城镇弱势群体。

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