基于新制度经济学视角对海洋捕捞管理的思考

来源:用户上传      作者: 孟　全

　　摘要：众所周知，渔业资源的衰退是我国海洋渔业面临的一个重要问题，虽然国家出台了“双控”制度、休渔制度，但效果并不理想，没有从根本上解决资源的过度使用问题。制度经济学是一门以制度作为研究对象的科学，其主要观点有科斯的产权理论、交易成本理论、制度变迁理论等等。本文从制度经济学维度，分析了海洋捕耢业存在的问题，提出了以设立渔业权和渔民协会来构建新的渔业管理体系的观点。
　　关键词：制度经济学海洋捕捞渔业权渔民协会
　　
　　制度经济学(institutional economicsl是把制度作为研究对象的一门经济学分支。它研究制度对于经济发展的影响，也研究经济的发展如何影响制度的演变。老制度经济学代表有康芒斯、米且尔等，新制度经济学由科斯(Ronald Coasel1937年的《企业的性质》论文所开创，它贡献在于的将交易成本这一概念引入了经济学的分析之中。威廉姆森、德姆塞茨、张五常等人对于这门新兴学科做出了重大的贡献，近30年，新制度经济学是蓬勃发展的经济学的一个分支。
　　新制度经济学认为，制度是重要的，它调整的是人与人之间的关系，基于人的行为科学规律对制度进行创设，它可以使人们产生对自己行为的预期。好的制度可以降低交易费用，有效地规范秩序，促进社会财富的增长，提高人的生活满意度。
　　
　　一、海洋捕捞业面临的几个问题
　　
　　(一)资源的衰退
　　浙江舟山是我国海洋捕捞最集中的地区，其海洋捕捞产量占水产总量的95％。占全国总产量的10％，全省的50％。然而伴随着巨大成绩的背后，是渔业资源的衰退，一些传统的经济鱼类，如大黄鱼、墨鱼等基本上处于衰竭状态，几乎难以恢复；小黄鱼、带鱼、鲳鱼等则出现种种退化现象严重，渔获物普遍小型化、早熟化、幼龄化，一些海洋生物发展生存空间移位，汛期混乱等现象。近几年，渔场越跑越远，渔船越造越大，渔网越拉越长，而鱼越捕越少。如：1979年，单位捕捞渔获量达每千瓦达1.5吨，1987年降到1.1吨，1990年为0.90吨，现在则为0.75吨。呈下滑的趋势。
　　
　　(二)“双控”管理的失败
　　我国对捕捞业实行船网工具控制指标管理(即“双控”管理)，并实行捕捞许可证制度和捕捞限额制度。“双控”的目的旨在有效控制海洋捕捞强度。但是，自1979年恢复渔政管理以来，“双控”的基数一直在不断膨胀。以舟山市为例，从1980年到2000年21年间，全市捕捞渔船从7007艘增加到9396艘，总功率从31.33万千瓦增加到146.79万千瓦，年平均增长率分别为1.48％和9.03％。2001年以后由于政府引导渔民转产转业、出台渔船报废政策，渔船数及马力数逐步得到缩减，到2005年上半年，全市共缩减渔船1538艘，上交马力指标16.9万千瓦。“双转”虽取得一定成果，但反弹之势仍不容忽视。
　　
　　(三)渔民“失海”情况严重
　　渔民失海可分为两类，一类是“显性失海”：另一类是“隐性失海”。所谓“显性失海”是指可供渔民生产的渔场数量的绝对减少。这里有两个主要因素：一是中韩、中日渔业协定的实施，使渔民失去相当大的传统生产渔场，其面积大约有10万平方公里，受限制渔场达26万平方公里，影响舟山市近5000艘渔船，涉及渔民2万人。二是进入本世纪以来，临港工业获得了巨大发展，这些产业用海的需求较大，与传统渔业用海发生冲突，各级政府从加快地方经济发展的角度出发，在海洋功能区划中将大量的渔业用海调整为其它用海，使传统渔业用海大量缩减。所谓“隐性失海”是指可供渔民生产的渔场可利用价值的相对减少。这也有两个因素，一是大量农民和工商资本进入渔业领域，与传统渔民争夺渔业资源，加剧了渔业资源的衰退。据估计，目前舟山市从事捕捞业的内陆渔民有7000多人，占全市捕捞劳动力的10％左右。二是海洋污染日益严重。据2004年《舟山市海洋环境质量公报》，舟山海域严重污染面积8556平方公里，重度污染1086平方公里，轻度污染1870平方公里，三项合计占舟山海域总面积的50％，严重地破坏了海洋生态系统，导致资源急剧衰退，甚至灭绝。
　　
　　二、基于新制度经济学角度对渔业相关问题与现象的分析
　　
　　制度经济学认为，人都是理性人。具有趋利避害的本能，在一定的制度约束条件下都会做出对自己最有利的选择。
　　在渔业资源公有的情况下，多捕才会保证自身利益的最大化。政府虽然在捕捞上实行了许可制度，但是每艘船捕什么鱼，捕多少是政府管不了的，在资源公有的情况下，虽然渔民知道不断增加捕捞力量会导致渔业资源的衰退，但是对于自身来说却是绝对有利的。所以，捕捞船只和马力一长再长，渔业资源也随之不断衰退。
　　一般来说，政府是社会公益的维护者，但是也有自利的动力，在追求经济增长率的情况下也有冲动去调整用海的区划；而在GDP考核的压力之下，政府倾向于上马那些立刻带来GDP增长的项目，特别是在任期开始或结束的时候表现得更加明显。很多临海产业对用海的需求很大，政府为了出政绩，往往是调整渔业用海为工业用海，导致可捕区域不断减少。
　　政府的管理是通过公务人员来实现的，公务人员手中都或多或少地掌握着管理的权力。政府是渔业的管理者却不是渔业的利用者，这有可能会导致个别官员利用手中的权力来产生寻租行为。从某种意义上说。政府官员对违规船只的放行损害的只会是国家的利益。个人的利益没有不仅损害反而因寻租带来收益。
　　长期以来，渔民的收入高于农民的收入，比较利益冲动促使他们下海。这也是吸引农民不断进入渔业领域的主要原因。
　　国家渔业法规定，渔业资源及海域属于国家所有，海洋渔业的捕捞权属于一切公民、组织或其它经济实体。面对工商资本的进入，传统渔民也是无可奈何。其隐性失海更加严重。
　　
　　三、基于新制度经济学视角的制度创新一：设立渔业权
　　
　　众所周知，公用地悲剧是由于产权不明晰导致的对资源掠夺性开发。所以首先要实现渔业资源的产权化，即创设渔业权。渔业权创设的首要目标是保证的传统渔民的权益。传统渔民历来以海为生，捕鱼是其基本的生存手段，从这个意义上说，捕捞的权利是生存权，是人权的一部分，是先于法律而存在的。相对于后来进入渔业的大陆农民而言，其本身有自己的生存资料――土地。在此基础上将有限的渔业捕捞权利进行分配，对传统渔民来说就有失公平。
　　其次，进行渔业权划分。将渔业权分为公共渔业权和地域渔业权，两者大致以禁渔区为分界线，分界线以东实行许可渔业，任由工商资本和其它实体自由出入；分界线以西实行渔业权渔业。地域渔业实际就是行政区划为界线，实行属地管理，其捕捞权只能由传统渔民所有。许可渔业属于商业渔业，资本可以自由出入，只要符合国家对渔船安全、渔具渔法的相关规定即可，这是一个自由竞争的市场。而渔业权渔业属于传统渔民的生计渔业。非传统渔民是被排斥在这个市场之外的，马力配额在市场上的流转则另当别论。因

此，对渔民身份的判断显得尤为重要。无论是许可渔业还是渔业权渔业，其权益的实现都是以马力配额作为载体，渔船只有在拥有马力配额的情况下才能出海捕鱼。传统渔民出海捕鱼，大约是1／3盈利，1／3持平，1／3亏损。而亏损的传统渔民可以选择将配额转让给他人，这样，在不出海的情况下靠出租和出售配额也可以获得收入。另外，实行马力配额还可以更好地实现公平。马力配额是以人为对象进行分配的，其获得依据是基于渔民的身份。国家现今对渔业的补贴是以渔船为单位的，而渔船只是少数富有渔民所有，多数渔民已经沦为雇工。按渔船进行补贴，则将广大贫困渔民排除在补贴之外。按马力配额进行补贴正好弥补了这一缺陷，实现了更大程度的公平。
　　渔业权渔业，是把传统渔民的生存权用法律的形式固定下来，既是对传统渔民人权的一种承认与保障。地方政府再也不能借海域资源国有的规定来随意改变海域的用途，即使是出于公共利益的需要，也需要给渔民一定的补偿，某些地方“以土地换社保”的方式可以作为渔民补偿的一种借鉴。
　　
　　四、基于新制度经济学视角的制度创新二：建立渔民协会
　　
　　随着市场经济的发展，渔业管理体制发生了很大的变化，传统的村社管理已经解体，新产生的渔业合作组织大多名存实亡。渔民作为分散的生产单位，缺乏一个整体的组织平台与政府进行沟通，这使得一方面政府的政策制度不能有效地传递到渔民手中，另一方面渔民的利益表达也缺乏一个有效渠道。这种情形之下，渔民协会的产生就非常有必要。现代社会学认为，社会发展的大趋势是政府行使的管理职能越来越少，很多政府的管理职能分解给社会中介组织，社会愈进步，社会中介组织愈发达。渔民协会作为渔业发展的中介组织，可以有效地将政府的政策法规传递给渔民。同时，作为传统渔民自我组织、自我管理的社团，它可以帮助政府有效地管理渔业。政府把多余精力集中到宏观调控和政策法规的研究制定中，可有效地避免管理者与利用者脱节的矛盾。渔民协会既是资源的所有者，也是资源的利用者，在过度捕捞会损害渔业永续发展的情况下，渔民协会会自觉地调整捕捞的强度，保持与资源更新的平衡点上。如果渔民不顾协会的约束违规操作，损害大家的利益。必然会受到大家监督而得不偿失，因此，能有效规范渔民的自觉行为。
　　
　　五、结论
　　
　　制度创新的基本思路就是明晰产权。使责、权、利三者相统一。制度的遵守不是基于人们道德上的保证，而是利用人的自利本性在利己的同时利他，一个好的制度，需要市场力量的推动，更需要政府的引导。构建渔业权和渔民协会，实现制度创新，促进海洋捕捞业的可持续发展，将是一项长期二曲折的过程。但制度创新的前进步伐是不可阻的，比较效益的存在必定会让它破除一切困难，为自己开辟道路。

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