浅谈中国行政区划改革

来源:用户上传      作者: 杜丽菲　郭小兰　何海军

　　一、行政区划
　　
　　行政区划(regionalism)是国家结构体系的安排，国家或地区根据政权建设、经济建设和行政管理的需要，遵循有关法律规定，充分考虑政治、经济、历史、地理、人口、民族、文化、风俗等客观因素，按照一定的原则，将一个国家(小国除外)的领土划分成若干层次、大小不同的行政区域，并在各级行政区域设置对应的地方国家机关，实施行政管理的行政建制。《中华人民共和国宪法》第30条，列举了中国行政区域划分的区域单位名称为省、自治区、直辖市，自治州、市、县，自治县、镇、乡、民族乡。
　　
　　二、目前中国行政区划存在的问题
　　
　　(一)行政区划层级设置与现行宪法存在不一致之处
　　第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新宪法，其中规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。”但是，在当前行政管理实践中，却存在更多层级的行政区划设置，如省级、副省级、地市级、县区级、乡镇级等，行政层级过多、过杂。
　　
　　(二)现有行政区划设置的个体间差异较大
　　目前各级行政区划，特别是省级行政区划单位，在管辖范围、人口规模、经济条件等方面存在着较大差异，这既不利于统一和规范管理，也不利于合理确定管理幅度和管理层级，同时会影响行政效率的提高和行政成本的降低。
　　
　　(三)省级以下行政区划调整过于频繁。缺乏统一和长期的规划
　　行政区划设置应进行科学规划，其调整和变化应确立统一、明确的原则，避免变动过于频繁。从历史发展看，我国各级行政区划设置经历了多次变动，特别是省以下区划范围调整的频率过高，不利于区域经济发展和社会稳定。
　　
　　(四)中国现行行政区划的管理层次多而乱，管理范围小且差异悬殊
　　由此导致的行政机构重叠、行政权力过分集中、行政人员臃肿扯皮等弊端有目共睹。以2004年为例，平均1个省级行政区管辖10.7个地级行政区(市、自治州、地区、盟)，1个地级行政区管辖8.6个县级行政区，1个县级行政区管辖15.1个乡级行政区。由于管理幅度小，必然层次重叠，人浮于事，为了有事做就会事无巨细地统管起来。如果只是减少政府层次、扩大管辖范围，而不削减和下放政府权力，并不能从根本上解决问题，机构早晚还会膨胀。因此，减少层次、扩大幅度，必须同时伴随着政府和国家政治体制的改革。
　　
　　(五)在基层政区层面，国民待遇问题(即城乡同等待遇)及居民(聚落)自治问题尚未解决
　　政区格局及其权力的空间配置方式本来应该致力于维护公民(国民)的基本政治经济文化权利，这涉及到城、乡之间的平等地位、居民的同等国民待遇问题。中国选择了一条以城市(大中城市聚落)剥夺乡村(小的、分散的、相对无权和弱势的乡村聚落)的城市化发展之路，形成了城乡分割的体制，由此产生了基层政区管理体制的城乡差异和城乡居民的差别国民待遇。另一方面，尽管法律上承认社区自治，但实际上基层自治受到上级政府的多重行政干预和约束，无法真正实现。
　　
　　(六)在各级行政层级上，地级政区和乡级政区的问题尤为突出
　　从法律上看，地级政区本应是省级政府机构的派出机构，但20世纪80年代中期以来采取的地级市管县、县级市方式却把“地区”实体化了。这种地级市管理县和县级市的行政设置不仅没有法律依据，而且造成了经济利益、行政管理以及城乡关系方面的种种矛盾。乡级政区的问题则是国家权力过分深入到基层社区，导致基层政府机构及其工作人员过于庞大，农民的供养负担太重。
　　
　　三、中国行政区划改革的层面
　　
　　(一)从行政与管理的层面上进行行政区划改革
　　管理幅度与管理层次是影响行政区划组织结构的两个决定性因素。在组织总体不变的情况下，管理幅度与管理层次成负相关，即管理幅度窄，则管理层次多；反之，管理幅度宽，则管理层次少。前者形成了金字塔式的组织结构，后者则形成了扁平式的组织结构。金字塔式的组织结构的特点是：权力集中、控制有力，有利于政令的统一和贯彻执行。但层次过多，不利于信息沟通和充分发挥下级部门或人员的主动性和创造性。而扁平化的组织结构的特点是：有利于上下级之间的信息交流，提高信息沟通的速度，对下属授权比较充分，有利于发挥他们的积极性和创造精神，但增大了组织松散度和上级权威被削弱的可能性。随着我国改革开放20多年的发展，交通、通讯条件的改善，信息来源多元化，信息的传递速度大大加快，这些都对我国行政区划层次和幅度提出了调整的要求。
　　
　　(二)从行政与经济的层面上进行行政区划改革
　　行政管理与经济发展在实体上表现为行政区与经济区的关系。而行政区与经济区的关系，在理论上就是上层建筑与经济基础关系的具体体现。一方面，经济基础决定上层建筑，经济区的发展决定行政区的发展，行政区划应以一定的经济区划为基础，使行政区划与发挥地区优势相结合，与依托中心城市、组织合理的经济网络相结合，与实现区域经济发展战略相结合。另一方面，当行政区格局一旦确定下来，则会反作用于经济区的发展，成为促进或阻碍经济区经济发展的因素。因此，为了便于管理经济活动，也为了通过行政区进行必要的行政干预，行政区与经济区这两者要尽可能吻合。而中国现有的行政区很多都与经济区不相一致或不相协调，典型的例子有：汉中不适当地划入陕西，河南拥有黄河之北的地块，江苏和安徽横跨长江与淮河，太湖流域分属苏浙两省，洪泽湖由苏皖两省分割，张北高原归入河北，川东川西两个不同的地理单元捆成一个超级大省四川省。这些都不利于经济进一步发展。因此从客观上要求我们要进行行政区划改革。
　　
　　四、中国行政区划改革的思路
　　
　　(一)划小省区、增设一级行政区划
　　划小省区、增设一级行政区划是改变目前行政区划体制混乱的最好办法。现代社会从发展经济的角度来考虑，建议增设一级地方管理，这是世界各国普遍遵从的行政区划模式。划小省区、增设一级行政区数量的关键问题在于寻找一个较为合适的数字。根据德国地理学家克瑞斯泰勒的中心地理论，我国省级行政单位数量应该在49个左右。当前，许多学者在借鉴国外行政区划设置模式基础上(一级行政区划单位多，管理层次少，即“多一少”模式。)也提出了把全国一级行政区划增设到50个左右。增设一级行政区数量，具有积极而又广泛的意义。
　　
　　(二)减少区划层级、精简机构，提高管理效率
　　大量的理论研究成果表明，行政组织每一多出一个层次，资讯的失真失落率就会成倍增加。从科学管理角度而言，资讯传递的中间环节要尽可能减少，以缩短决策层和实施层的行政距离，便于上下沟通，提高工作效率。而在1983年地级市出现后，我国省县之间的层次由虚变实，地

方行政层次变由省一市―县(市)一乡(镇)四级组成的情况。市管县体制的设计，人为地制造出一个中间层级，省县之间的权力被截留，资讯沟通受到阻滞，这在资讯网路高度发达和交通十分便利的今天更是不合时宜。因此，减少层次即取消地区(地级市、自治州和地区)这一层级按照宪法实行“省县一乡”三级制行政区划体制，己是近年来学术界的主流观点，并且已经在辽宁、山东、河南等部分省份开始试行。
　　
　　(三)规范行政区划名称
　　正如上面所讲。我国行政区划名称混乱主要集中在市、县、区三个行政区划单位。首先，针对市、县级别混乱，在新的省一市―县直辖的行政区划体制下，可以按照经济实力、人口和辖区大小划分标准，进行市县分级(县与市在行政上平级)。可以把市分为直辖市、一级市、二级市、三级市共四级；县则分为一级县和二级县；区则分为三类：开发区、相当于一级县的市辖区和相当于镇的县辖区。再次，针对市、县名称混乱，政区通名层级重复，专名重名、同音等，可以进行统一调整，从而达到规范化的区划名称。
　　
　　(四)撤并乡镇村
　　由于交通通信条件的改善和政府职能的转变，历史上形成的某些乡镇村过小的问题已经越来越突出了。因为乡村规模过小，管理成本就高，这必然要加重财政负担和群众负担，制约经济的发展。近几年东中部地区一些省份进行了大规模的撤乡并镇工作，有的地方还开展了并村工作，收到了好的效果。
　　
　　(五)打破政区分割对区域经济的约束
　　政区分割对区域经济的刚性约束所产生的行政区经济发育不良是目前我国行政区划面临的一大问题，要实现经济的良性发展，必须打破已有的行政区分割，依据经济发展的状况对其进行合理的调整，尽可能地实现行政区中心与经济区中心的空间投影一致，从而强化政府对政区经济发展所起的集聚、扩散作用。
　　
　　五、结论
　　
　　目前，行政区划改革亦不能仅仅局限于行政区划本身如幅度、层级等来设计改革方案，而应从整个政治体制上重新加以科学的审视与改革。中国未来行政区划改革的成败，以至于中国城市化的成败都与对政治体制整体的把握程度相关，这就要求我们在未来行政区划改革工作中应以政治体制改革为前提、依据和方向，以经济增长为契机，从而使行政区划作为构建上层建筑的一个重要手段而得以更好地完善。总之，因国力与国情所限，我国的行政区划改革之路必将艰难曲折，任重道远，只有经过不断地探索才能取得较好的成果。

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