完善国有商业银行公司治理刻不容缓

来源:用户上传      作者: 张　蓓　邢亚东

　　一、国有商业银行公司治理的特殊性
　　
　　（一）国有商业银行较一般企业涉及的委托代理关系更为复杂
　　一般企业的公司治理所要协调的主要是股东与经营者的委托代理关系，公司治理机制的设计就是要消除他们之间的信息不对称，并通过行之有效的约束与激励机制，降低代理成本，保护股东及其他相关利害者的利益不受经营者的机会主义行为和道德风险的侵害。而商业银行的委托代理关系则更为复杂，这里主要涉及到了四个方面：存款人和银行、股东和银行、贷款人和银行以及监管者与银行。这四方面都存在着一定程度的信息不对称。银行的公司治理除了要解决一般公司所面临的股东与经营者之间的委托代理关系以外，同时还必须处理好存款人、贷款人和监管者与银行的关系。这就使得商业银行的公司治理机制的设计更为复杂化，难度系数更大。
　　
　　（二）国有商业银行的公司治理应更加注重对债权人利益的保护
　　从狭义的公司治理定义我们可以看出，一般企业的公司治理目的是为了保障股东利益最大化，尽管后来有人将其扩展为所有利害相关者的利益最大化，但在研究公司治理的过程中，人们的着重点依然是公司的股东。而国有商业银行在公司治理机制的设计过程中其特殊性之一便是它更应为关心债权人的利益。这一点我们也许可以从商业银行的资产负债表里得到启示。与一般公司相比，商业银行的资产负债率水平相当高，且依据巴塞尔协议，商业银行的资本充足率最低要求是达到8%，可见银行高负债经营的特点。由于商业银行资产经营过程中产生的风险主要由债权人承担，于是，银行对债权人的责任与对股东的责任相比就显得更为重要了。
　　
　　（三）完善国有商业银行公司治理结构的前提是必须确保国有股控股
　　现代产权理论认为能够有效实现外部性内在化的私有产权安排是最有效率的产权形式。但是我国政府目标的实现及制度环境共同决定了我国国有商业银行产权制度改革目标应在保持国有股控股的情况下实现有效的公司治理机制。
　　
　　二、国有商业银行公司治理目前存在的问题
　　
　　（一）从内部治理来看，我国国有商业银行的公司治理机制存在着一系列的缺陷，而目前这些缺陷已经明显地影响了国有商业银行的经营效率和竞争力的提高
　　
　　1．所有者缺位
　　所有者主体明确、产权明晰是一个建立和运作有效科学的公司治理机制的前提条件。我国宪法规定，国有资产的所有者是全国人民，现实中由国家代表人民行使所有权和经营权。而国家是一个虚置的主体，这就导致了所有者不明确，委托人缺位，委托代理关系不够完善，势必造成各权力主体的角色移位、职能扭曲和行为边界的混乱，影响到对经营者的选择质量和对经营者行为监督的效率，进而使公司治理结构的运作效果蒙上阴影。事实上，真正掌握着国有商业银行剩余控制权的是政府官员和银行行长，但他们并非享有法定的剩余索取权，由于产权主体形同虚设，无法形成有效的人员选择和约束激励机制，也就无法促使政府官员和银行行长为提高银行资金的使用效率，并确保银行资产的赢利性、安全性、流动性相一致，提高银行综合竞争力而努力。同时，由于产权边界不清，各方利益集团都想代替国家行使剩余索取权，于是，针对信贷资金展开争夺战，导致稀缺资本常常流到了那些利用裙带关系而不懂投资的阶层手中，而不是急需资金进行投资的企业，资金的无效配置也造成了国有商业银行不良贷款比率居高不下，资产质量明显偏低，信贷风险加剧的局面。
　　
　　2．政企不分
　　所有权和经营权不分，行政权和经营权不分是我国国有商业银行与西方现代商业银行相比的一大特点。这首先表现为国有股东的利益目标具有双重性，一方面作为银行股东自然应关注银行的利润目标，关注银行在运营过程中其资本是否得到保值甚至增值；另一方面，作为政府，势必负担起更多的职能，因此在作决策时当银行利益与政府目标发生冲突往往会放弃银行利润目标而尽力维持政府目标的实现。于是转轨时期，在政府主导下，大量的银行资金流入了经营机制不完善的国有企业和内幕交易现象严重的房地产企业，而真正支持这些年来中国经济高速发展的民营企业却普遍缺乏有效的融资渠道，银行也因此产生了大量的不良贷款。
　　
　　3．国有商业银行公司治理框架不健全
　　吴敬琏教授在《现代公司与企业改革》一书中写道“所谓公司治理结构，是指由所有者、董事会和高级经理人员组成的一种组织结构”。人们将股东会、董事会、监事会和经理相互制衡共同实施对公司的治理称作内部治理即法人治理结构。国有商业银行隶属于国家独资机构，产权主体的一元化使得目前并不存在股东会，党委实际上扮演着董事会的角色，而职工代表大会履行的是监事会的职能。由于缺乏规范的法人治理结构框架的保障，很难想像国有商业银行内部是否能够充分地发挥公司治理效应。事实上，在目前的治理条件下，由于缺乏多个所有者相互竞争施压，国有商业银行往往难于保证决策的科学性，政府的社会目标抑制着银行的目标实现，并随着时间的推移，也有可能滋生出对经营者监督的“惰性”，无法达到有效监督和约束代理人的目的。
　　
　　4．缺乏有效的约束机制和激励机制
　　首先就约束机制来看，由于所有者缺乏，委托代理关系不明晰，所谓的国有股东实际上并非真正承担风险的资产所有者，其对银行的负责不是源于切身利益，因此对剩余索取权的追逐被弱化，缺乏监督经理层的积极性，无法形成“资本雇佣劳动”的约束机制。目前，国有商业银行对银行经理人员的监督主要通过银监会和上级行采取行政监督的形式。这种外部监管的方式由于信息不对称而导致监督成本过高，收效成果也未必显著。由于缺乏有效的约束机制，从而造成了经理人员权力与责任的不对称。
　　再者就激励机制而言，由于国有商业银行过分强调精神激励和行政激励而忽视了物质激励，导致收入与贡献不相匹配，因此银行的经理人员就有充分的积极性从事机会主义行为，或是过度的在职消费，或是利用手中的信贷资金发放权与某些人或利益集团从事幕后交易，进行着“寻租”等不法行为。
　　
　　（二）从外部治理来看，目前我国由于缺乏公平竞争的经理市场，同时国有商业银行的强制垄断性使得银行业缺乏有效的竞争格局，从而导致了市场约束几乎对银行经理人员不构成尽职尽责、努力工作的功能，外部治理机制无法淋漓尽致地发挥效用
　　
　　1．缺乏有效的银行家市场
　　我国目前没有银行家市场，政府的有关部门代替了银行家市场的筛选机制，行政色彩浓厚。国有商业银行的经营者并非是从公平竞争的经理市场筛选而出，所以就不可能保证真正的金融人才占据经营者岗位，而由那些不具备商业银行管理素养的政府官员行使经营权；即使是金融人才有幸被选拔，政企不分也使得他们在决策过程中难以摆脱行政部门的控制，而无法充分发挥其金融才能，依然导致商业银行运行效率低下，净资产收益率低，资产质量不容乐观等不良状况。银行家市场的建立不仅有利于在公平竞争的环境下识别金融人才，同时，其高额的淘汰成本也可以在一定程度上对在职人员形成就业压力，提醒有才能的银行家们保持良好的职业操守,让道德上存在缺陷而使银行风险不断扩大的“害群之马”远离银行家队伍。
　　
　　2．尚未形成有效的商业银行市场竞争格局
　　长期以来，由于政府过多干预，中国银行业一直处于强制性垄断状态。由于缺乏有效竞争的金融产品和服务市场，各个商业银行之间尚未形成激烈的竞争格局。这就会极大地削弱商业银行的创新动机，不利于其产品和服务的创新，不利于满足不同层次客户的不同需求，营造良好的企业融资环境，也不利于对经理人员造成压力，发挥外部治理效应。

　　
　　三、完善国有商业银行公司治理的几点建议
　　
　　（一）变革股权结构，实现产权主体多元化
　　逐步改变产权主体一元化的股权结构，通过产权制度创新引进战略投资者，逐步完善国有商业银行的股权结构，实现国有商业银行投资主体多元化。在确保国家控股的前提下，首先引进国有企业、基金组织、其他商业银行和非银行的金融机构的资本投资，也可适当招募国外的机构投资者。其次，可考虑引进社会公众股，比如通过股份制改组择机上市以募集社会个人股，既拓宽了融资渠道，又改善了权益结构，促进了内部治理效应的发挥。
　　
　　（二）弱化政府的多头管理，加强政府的外部监管角色
　　正如前述所说，国家作为国有独资商业银行惟一的产权主体，所有权与经营权两权在握，使得国有商业银行无论是人员任免还是决策制定都带有着浓厚的行政色彩。这种政企不分的经营机制不仅影响了银行的管理效率，而且也防碍了银行的正常经营。国有商业银行现代公司制的建立要求所有权和经营权相分离，这并不是说政府将对银行放松监管，事实上由于国有商业银行在国家金融体系的特殊重要地位，其兴衰关系到了金融市场乃至国民经济发展的稳定与否，国家更应加强对其的监管力度。国家对国有商业银行的监督分为高级管理人员的监督、业务管理监督和财务管理的监督三块内容，政府有关部门应着重提高针对这三方面的监管效率，以通过外部监管来督促国有商业银行治理结构的改善。
　　
　　（三）建立和完善国有商业银行公司治理的组织结构
　　在实现国有商业银行股权结构多元化，国有股、法人股、公众股和外资股所占比重清晰明了的基础上建立股东大会。股东大会是银行真正的最高权力机关，股东享有产权支配权、利润分配权。股东大会通过投票原则选举产生董事会。董事会是银行的决策机构，对股东大会负责。他受股东大会的委托具体负责银行的发展战略、重大投资决策、财务预算、利润分配等重大事项以及选聘和激励约束银行的经理人员。借鉴国外商业银行经验，在董事会组成结构的安排上应科学设计内部董事与外部董事的构成比例，并注重设立和扩大独立董事在董事会中的比重。对于银行来说独立董事比例的增加不仅代表着公正和公平，而且代表着一种社会责任以及金融监管和利益相关者的要求，在一定程度上可以抑制“内部人控制”问题的发生。而银行的高层经理人员则由董事会聘任，负责日常的经营管理，同时经理人的经营权受到董事会、股东大会和监事会的监督和制约。此外，还应建立名副其实的监事会制度，真正发挥监事会的作用，完成它特有的内部监督使命，为股东会负责。在建立了公司治理的组织结构后，银行的所有权与经营权就能够有效分离，就可以按市场规律办事，来追逐银行自身的经营目标了。
　　
　　（四）建立有效的激励约束机制
　　在银行内部建立激励约束机制，实质上是为了降低代理成本，避免或遏制“内部人控制”问题的出现。一方面应加强银行透明度的建设，加强内外审计，并加大对违规者的稽查惩处力度；另一方面要建立科学合理的绩效薪酬体制和考评制度，确保银行经理人员的收入与其业绩相挂钩，收益贡献相匹配，同时还可考虑给予经营者一定的股权，股权的激励可以较好地协调经营者与所有者的利益关系，使其目标函数趋于一致，从而充分调动他们的工作积极性，减少道德风险。对于这些最赋信息优势而又最难以监督的重要人物以剩余索取权，让他们自己监督自己无疑应是一种最有效的解决办法。
　　
　　（五）积极培育外部治理环境
　　外部治理作为内部治理的补充，在公司治理机制中所扮演的角色也不容忽视。一方面要逐渐改变我国银行业目前的强制垄断性局面，建立公平竞争的金融产品和服务市场，通过银行间的竞争机制以促进产品和服务创新，并对经营者施加压力，促使其努力提高业绩；另一方面培育银行家市场，改善经理人员的选择机制，并使在位的银行经理时刻面临竞争对手的替代危机而减少机会主义行为发生的概率。此外，政府要继续完善相应的法律法规，而国有商业银行也要积极地同各级政府、法律部门和客户密切合作,建立一种健康良好的政银、银企关系,使他们理解银行的公司治理必将大大有利于地方的政治稳定和经济繁荣,以共同为银行的公司治理创造良好的外部环境。
　　（作者单位：北京工业大学经济管理学院）

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