促进循环经济发展的地方立法建议

来源:用户上传      作者: 吴大华

　　作为推进新型工业化的具体表现形式，发展循环经济是树立和落实全面、协调、可持续的科学发展现的必然要求。国内外的实践证明，发展循环经济牵涉到社会的多个方面，其中法律制度的建构占据了非常重要的地位。随着经济结构的调整和经济增长方式的转变，先前的一些制度框架对循环经济的发展往往存在着不同程度的制约和障碍。因此，通过建立健全循环经济立法以及相应实施细则，使之体系化、规范化、法制化，从而把循环经济变成法治经济，依法推动循环经济，是发展循环经济、实施可持续生产与消费的重要措施和推动力量。
　　
　　一、地方循环经济立法的一个范例
　　
　　考虑到我国地域广阔，各地的环境资源情况和经济发展状况各有特点，发展地方循环经济应当根据当地具体情况设计合理的制度安排。在此借助我国第一个循环经济试点城市贵阳的有关立法背景和实践为例来说明地方循环经济立法的一些注意要点。贵阳具有丰富的磷、煤、铝等矿产资源，但在过去很长一段时间里，该市的资源优势不但没有很好地转化成经济优势，相反却带来资源耗竭速度快、资源循环利用率低、污染排放量大的三重压力。贵阳市的决策者认识到，作为对传统经济发展模式、城市发展模式的突破和创新，以循环经济的模式建设生态城市是一种新理念，建设周期长、难度大，涉及面广，有必要制定符合我国立法要求和贵阳实际需要的地方性法规，以此规范政府、企业、公众等在推进循环经济中的行为、途径和方向，为贵阳建设循环经济生态城市创造良好的法制氛围，保障循环经济生态城市建设纳入法制轨道。这样，贵阳于2004年正式实施了我国第一部关于循环经济的地方性法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》。该条例分“总则”、“规划”、“实施”和“法律责任”四个部分，规定了建设循环经济生态城市的实施主体及其责任，编制规划遵循的原则及规划的要点和目标，严禁新建、改建和扩建的项目及企业应采取的措施等内容，并明确了相关的法律责任。这部具有首创性质的循环经济地方性法规，以法律的手段大力推广循环经济发展模式，引导清洁生产、污染预防及可持续消费。它不但为贵阳依法推进循环经济生态城市建设提供了法律保证，并且在一定程度上为后来的国家以及地方循环经济立法提供了经验和借鉴。
　　
　　二、地方循环经济立法的注意要点
　　
　　鉴于我国《循环经济促进法》已于2009年生效实施，加上贵阳的立法时间较早，有些规定难免变得陈旧，因此简单复制贵阳立法模式可能并不可行。不过，中国循环经济的发展正处于起步阶段，《循环经济促进法》的内容也较多属于引导、促进的规定，总体上主要为宏观规范，比较抽象和泛化，亟待地方立法的补充和具体化。这样，当下的地方循环经济立法大有可为之处，当然在这个立法过程中也要注意以下两个方面。
　　 一方面，在立法观念上既要高度认识到循环经济立法的重要性，又要具有先行先试的创新精神。应当认识到，循环经济的建立是一个巨大的、长期性的社会系统工程，相应的法律法规在循环经济目标的实现过程中发挥着重要的保障和导向作用，应当加快制定地方循环经济法规及其具体实施规定，以使循环经济的发展有法可依，有章可循。2004年贵阳市出台《贵阳市建设循环经济生态城市条例》后产生了良好的效果，这是地方立法勇于创新的一个比较好的范例。它说明，地方循环经济立法要勇于创新，敢于涉足具有前瞻性的领域，实现法律应有的预见性和指引性的价值和作用。
　　 另一方面，在立法内容上既要避免与上位法相冲突，又要突出特色性和实用性。地方循环经济立法应以《循环经济促进法》为基本依据，并有效结合当地人文环境和资源特色以及循环经济发展的具体情况和特点进行。《循环经济促进法》为地方发展循环经济提供了宏观的法律指导，其具体的贯彻实施需要相关配套法规的支持。地方上可以根据本地的实际情况，在《循环经济促进法》的指导下，制定促进当地循环经济发展的法律法规。地方性法律法规的规定可以是对《循环经济促进法》的具体化，以使该法在当地的执行更具有可操作性，也可以在该法基础上，提出当地循环经济发展的更高目标或标准。此外，还要坚持从实际出发，根据地区特色和资源特色加强地方循环经济立法。这就要：其一，坚持解决实际问题的立场，突出立法的地方特色，提高立法质量，不追求体系上的完整，减少对上位法的不必要重复。其二，突出规制重点，着力解决能耗高、污染重、影响地方循环经济发展的突出问题。其三，强化执行力度，对高消耗、高排放的行为有硬性约束。
　　
　　三、对柴达木加快推进循环经济发展的立法思考
　　
　　作为中国的“聚宝盆”，又是国内面积最大（甚至可以说是世界上最大）的循环经济试点园区，柴达木循环经济试验区具有十分丰富的矿产资源等诸多便利条件。就本文论及的地方循环经济法律制度构建情况而言，迄今已出台了《青海省柴达木循环经济试验区实施意见》、《青海省柴达木循环经济试验区循环经济项目认定管理办法》、《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》和《海西州循环经济发展专项资金管理暂行办法》等法律规章和政策性、规划性文件。毫无疑问，这些规章和文件对柴达木循环经济的发展都起着非常重要的作用，并且为今后柴达木循环经济发展的立法也都将起到非常重要的借鉴意义。不过，从长远的持续发展看，有必要结合《循环经济促进法》的实施，进一步开展地方循环经济立法的调研工作，及时制定出《柴达木循环经济促进条例》等地方性法规，以此不断完善相关法规法律体系，加快建立和完善循环经济统计、监管、考核评价办法，促进地方循环经济发展。在此结合前述的分析结论，对该条例在内容上的规定要点谈谈看法。
　　 其一，要建立循环经济规划制度。区域性循环经济规划是地方政府对当地循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署，是政府进行评价考核和实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。因此，要把规划形成制度化，明确政府和有关主体的义务和责任。同时，为了避免朝令夕改，还应当在条例中规定经过法定程序通过的循环经济发展规划，未经法定程序不得擅改。
　　 其二，要明确资源浪费和污染物排放的总量。发展经济决不能突破本地的环境容量和资源承载力，应把本地的资源和环境承载能力作为规划经济和社会发展规模的重要依据。因此，在条例中要明确规定当地政府必须依据上级政府制定的本区域污染物排放总量控制指标和建设用地、用水总量控制指标，规划和调整本行政区域的经济和产业结构。
　　 其三，要加强产业政策的规范和引导，强化对高耗能、高耗水企业的监督管理。产业政策不仅是促进产业结构调整的有效手段，更是政府规范和引导产业发展的重要依据。因此，要规定当地政府及主管部门在权限范围内定期发布鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料和产品名录。同时，为保证节能减排任务的落实，要对超过规定总量的重点行业的高耗能、高耗水企业进行监督管理。
　　 其四，要建立健全循环经济发展激励制度。要拓宽循环经济融资渠道，建立完善循环经济多元化的投资机制；建立循环经济发展专项资金；对循环经济重大科技攻关项目实行财政支持；对有关循环经济项目实行投资倾斜；实行有利于循环经济发展的价格政策、收费制度和有利于循环经济发展的政府采购政策；鼓励依靠科技进步，采用降低原材料和能源消耗的无害或低害的新工艺、新技术；鼓励产业界的创新和开发。
　　 其五，要建立法律责任追究制度。要加强对循环经济法律法规实施情况的监督力度，对有关主体不履行法定义务的行为规定相应的处罚细则，以对违反循环经济法律法规的行为进行有力的制裁，保障该条例的有效实施。
　　 此外，还可以结合当地人文背景，规定绿色消费倡导制度，鼓励和支持公众参与循环经济建设。要采用法规形式倡导和促进公众通过树立与环境保护相协调的价值观和消费观，实现资源的综合利用。
　　
　　注释：
　　
　　在国外这样的例子很多，比如，德国在1996年提出了新的《循环经济与废弃物管理法》；日本在1996年和1997年相继制定了《家电回收利用法》和《容器包装再利用法》；美国在1976年制定了《固体废弃物处置法》等。此外，自从20世纪80年代中期美国的俄勒冈、新泽西、罗德岛等州先后制定促进资源再生循环法规以来，现该国已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。
　　（作者系贵州省社会科学院院长 、 教授、博士生导师）

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