海西地方政府融资平台贷款风险调查

来源:用户上传      作者: 海西银监分局课题组

　　截至2010年4月末，海西地区共有各类政府融资平台8家，其中，由政府出资设立的投资公司和国有资产经营公司7家、土地储备中心1家。州级平台1家，县（市）级平台7家。8家平台的注册资本金为7.75亿元，2010年4月末融资余额达23.81亿元（包括异地银行融资），其中海西当地银行融资余额9.69亿元。
　　
　　一、海西平台贷款管理现状
　　
　　（一）贷款主要用于城市基础设施建设。用于德令哈市和格尔木市的城市基础设施建设贷款余额为8.82亿元，占全部平台贷款的91.02%。德令哈市是海西州府所在地，格尔木市是青海省重要的新兴工业基地，两市都是柴达木循环经济试验区的重点工业园区，银行信贷资金对两市基础设施项目建设资金的大量投入，为加快工业园区建设，完善城市功能，改善投资环境起到了重要的作用。
　　（二）支持高原特色种植业发展。高原枸杞具有多种保健功能，维生素含量高、无污染、纯天然，发展潜力大。格尔木市政府通过投资公司从银行获得融资0.3亿元，贷款用于2万亩枸杞种植和基础设施建设。如今格尔木市枸杞种植面积已达2.4万亩，枸杞种植形成规模，对促进格尔木农业结构调整、发展农村经济和农民增收起到了有力的促进作用。
　　 （三）能够执行项目资本金制度。海西各家银行对新发放各类项目贷款能够执行固定资产项目资本金制度，海西平台贷款支持的固定资产项目共30个，项目总投资约为16.40亿元，其中政府自筹的项目资本金4.54亿元，占项目总投资的27.65%，项目资本金已基本到位，并与银行贷款配套使用。
　　 （四）加强贷款支付监管。海西各家银行比较重视对平台贷款的支付监管，建立了信贷资金专户，要求借款人提供项目建设资金支付的依据，建立分级审批制度，密切跟踪项目建设的进展情况，根据项目进度审批贷款的支付，保证了项目建设的顺利进行和信贷资金的有效使用。
　　 （五）突出贷后金融服务。为了切实强化对企业和项目的各项金融服务与贷后监管工作，有的银行对政府融资平台项目贷款成立了金融服务小组，负责向融资平台公司提供信贷咨询和金融服务，宣传新的信贷政策，推介信贷产品，跟踪并反馈有关意见建议，了解公司对中长期贷款的使用情况和重大经营事项或行为，收集和反馈经营管理信息并开展日常的工作联系和具体的事项沟通。
　　
　　二、海西平台贷款风险的主要表现
　　
　　 （一）借款主体法人治理结构存在缺陷，自身还款能力不足。全州多家融资平台资本金少，而且大多以国有土地和股权经营划拨作为注册资本金，资产负债率高，法人治理结构不完善，管理上责任主体不清晰，运作不规范。主要收入是少量的对外投资收益，收益全部上缴财政，盈利能力一般，无主营业务收入，公司资产和收益易被地方政府控制和转移，没有稳定充足的现金流，还不具备仅依靠自身收益偿还债务的能力。
　　 （二）平台贷款增长过快，贷款集中风险显现。2007年、2008年、2009年，海西平台贷款余额分别是0.23亿元、1.43亿元、9.07亿元，2009年全年新增7.63亿元，占新增贷款总额的19.27%。截至2010年4月末，平台贷款余额9.69亿元，占全州贷款总额的5.86%，海西平台还从异地银行（主要是青海省国家开发银行）借款14.12亿元，海西平台融资余额已达23.81亿元。平台贷款增长较快，平台贷款集中风险显现。
　　（三）政府担保有法律限制性规定，担保的有效性难以保证。海西平台项目贷款88.57%是完全没有现金流的公益性基础设施建设项目，实际还款来源完全依赖于各地财政预算资金对项目建设资金的回购，没有其他风险缓释措施，但政府担保在法律上是有限制性规定的，一旦政府多度负债、信用变化，迫于偿债压力的增大，造成财政不能按承诺履行还款，将直接影响银行信贷资金的安全。其次，银行采取质押借款人相关收费账户或国有土地及房产作为防范信贷风险的措施，但这类账户往往是专款专用的资金，银行实际执行起来会有很大的困难。
　　（四）缺乏对地方政府可支配财力和总体偿债能力的全面评估。有的行（社）对平台授信时，只看重地方政府信用，将财政承诺看成可靠的还款依据，贷前调查忽视对地方政府可支配财力和总体偿债能力的全面调查和分析。截至2009年底，海西州地方政府性债务余额为26亿元，随着财政还款负担的加重，信贷风险也将随之加大。
　　（五）早期平台贷款项目管理不规范。格尔木市工商银行1998年向格尔木市政府发放退休职工住宅建设贷款1370万元，现在仍有400万元未收回，该项目建设过程中，项目不断变更、调整，建筑面积扩大、增加辅助设施，致使预算扩大，大大超过了当初财政局还款承诺的金额，超出预算部分，又无法纳入法定的年度财政预算支出，致使财政还款落实困难。而当初办理抵押的国有划拨土地使用权无法追偿，抵押的房产已被拆除，致使抵押权悬空。
　　（六）土地储备贷款制度不健全，操作不合规。农村信用社2008年向储备中心贷款532万元，用于土地收购储备。该土地储备中心注册资本金30万元，没有专职的工作人员，未建立完整独立的会计财务体系，财务制度缺失，无法向信用社提供财务报表。自2006年成立至今，土地收购、储备、出让等经济行为尚没有真正运作起来，没有建立完善的工作规章制度。该贷款在储备土地没有明确的市场和出让、建设项目实施方案的情况下，长期未使用，造成资金闲置。
　　
　　三、防范和化解海西平台贷款风险的政策建议
　　
　　 （一）建立海西州政府银行贷款偿债基金。为了海西州“十二五”期间更好地利用银行贷款，保证按期偿还银行贷款本息，维护海西良好的政府信用，促进柴达木循环经济试验区建设，应当尽快建立银行贷款偿债基金，并由海西州政府通过一定的程序，制定《海西银行贷款偿债基金管理（暂行）办法》，办法中应明确规定“基金”的资金来源、专款专用、账户管理、使用程序、外部监督等细节内容，以便操作和可行。
　　 （二）建立海西州政府银行举债审批制度。加强平台贷款风险的管控，各县（市）及海西州本级应当利用州级平台公司统一向海西各家银行举债，海西州政府要严格执行财政归口和“下管一级”的财政审批制度，对新增的银行贷款，必须向青海省政府上报，并取得青海省财政的审核和省政府审批同意后，方可与银行办理借款手续，各贷款银行需将审批手续作为向海西州政府贷款的尽职调查资料纳入信贷管理。
　　 （三）建立政府性银行债务监测监管预警机制。由海西州财政局牵头，结合海西经济发展、财力增长和监管政策要求，研究设立对海西政府性银行债务风险监测和监管的系统指标，同时在政府各相关部门、财政局、“平台”公司、银行和银监局之间建立透明的沟通和联席制度，定期通报监测和监管指标，对超出监测和监管指标范围，合力采取相应措施，严格控制过度举债，共同防范风险。
　　 （四）加强融资平台建设，提高市场化规范运作水平。现阶段，政府融资平台依然是加快海西经济建设，实现海西跨越式发展的重要手段，对融资平台的发展不能一味地限制，而是要拓宽思路，加强平台建设，可以将政府所属的经营性资产、部分有变现能和增值能力的国有土地使用权和部分项目收费权划拨该平台公司所有，还可以将平台的收益直接划归平台所有，由其自主使用。配备和聘用专业的法人代表和高管人员，完善法人治理结构，提高市场化规范运作水平。
　　 （五）发挥海西银行业协会职能，强化平台贷款行业自我管理。海西银行业协会要在防范平台贷款风险工作中，充分发挥银行业协会各项职能，促进同业合作，实现信息共享和跟踪机制，研究制定海西银行业对政府债务风险警戒线的衡量指标，审慎评估政府财力，建立健全政府偿债能力评估制度，引导海西银行业准确掌握当地政府财政收支、偿还能力，举债规模和结构，定期评估，分类管理，防止政府过度举债，严把准入关。对好的做法和经验进行交流推广，共同管理，防止同业间不正当竞争。
　　课题组组长：张英
　　课题组成员：杨海燕（执笔）岳伟

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