基于服务型政府视角下的房地产税收征管思考

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　　【摘要】海南省房地产市场在建设国际旅游岛的大背景下，得到了很大的发展，海南省房地产收入占海南财政收入半壁江山，但房地产税收在征管过程中还存在一些问题，这与服务型政府建设还有一段差距。本文从服务型政府内涵及对房地产税收征管的指导意义入手，分析了海南省房地产税收的现状及征管中存在的问题，进而对海南省构建服务型政府下的房地产税收征管作了肤浅的思考。
　　【关键词】海南省；服务型政府；房地产税收；税收征管
　　
　　服务型政府理念的提出为房地产税收征管提供了理论依据和发展方向。房地产税收征管主要是税务机关的职责，但土地、城建规划、房管、银行、财政等部门也有协税护税的义务。土地、城建规划、房管、银行、财政、税务作为国家重要的经济管理部门，在建设服务型政府中肩负着重要的职责。
　　一、服务型政府的内涵及对房地产税收征管的指导意义
　　1.服务型政府的内涵
　　服务型政府作为一种新型的政府治理模式，是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府[1]。
　　服务型政府是法治政府。依法行政是现代政府的一个基本特征，是合理地界定政府与社会、政府与市场、政府与公民关系的前提。我国政府就其本质来说，是依据宪法原则建立并按宪法原则运作的。法治政府是“依法组成并且依法治理、依法行使政府权力的政府”[2]。服务型政府是依法行政、违法必究的政府，其法律是真实保护公民权利的正义之法
　　服务型政府是高效政府。服务型政府则应该是一个灵活的、精简的、行政行为高效的政府，确立以绩效为中心的结果取向定位。高行政效率、低管理成本、社会效益显著，民众才能真正受益。
　　服务型政府是透明政府。与传统管制型政府相比，服务型政府的很大不同就在于要求政府增强公开性与透明度，破除政府与公民之间的信息不对称。透明政府一方面提高了行政决策效率，另一方面可以有效防止权力的滥用。
　　2.服务型政府对房地产税收征管的指导意义
　　房地产税收征管的多方联动是建设服务型政府的应有之义，服务型政府理念的提出和实践对房地产税收征管的多方联动具有重要的指导意义。
　　由于房地产行业的特殊性，目前在房地产企业的管理链条中，税务部门处于管理的最末端。从购买土地、规划设计、开发、预售，分别由土地、城建规划、房管等多个政府部门掌握。政府如果能科学配置资源，那么就能提高行政效率。多部门能建立联动机制，或实行一站式服务，即能做到信息共享、简化手续、方便企业、加强税收征管、增加财源、有效防止权力的滥用，真正实践服务型政府的理念。
　　二、海南省房地产税收的现状
　　2010年初，海南建设国际旅游岛上升为国家战略以后，全省经济发展面临的宏观和微观环境都较好。并且各项政策的落实和相关配套设施的出台，使海南聚集了比以往更多的人流、物流和资金流，迎来了房地产开发的热潮，使得房地产业成为海南经济发展的主要推动力。随着国家房地产调控政策和稳健货币政策的有效实施，海南房地产业的发展增势趋缓，但仍在一段时间内是推动海南经济可持续发展的重要支柱产业。
　　1.房地产业税收仍是海南财政收入的半壁江山
　　据海南省财政厅统计，2010年前三季度海南地方税收182.5亿元中，房地产和建筑业税收共107.7亿元，比重为59%。海南省人大财经委2011年上半年经济形势分析会证实，2011年上半年海南房地产相关税收收入94.5亿，占地方税收的58%，房地产业税收收入74.13亿，税收规模居各业之首，按全年商品房销售850万平方米测算，海南2011年全年房地产业税收收入将达到145亿元，同比增长约39.35%。
　　2.土地增值税是海南增收额最大的税种
　　2011年1至6月，全省地税收入157.9亿元，同比增长21.9%，增收28.3亿元。其中，土地增值税收入22.3亿元，比上年同期增收7.8亿元，增长53.1%，是增收额最大的税种，对地税收入增长贡献率达27.4%。与此同时，地税稽查部门加大房地产行业的稽查力度，1-5月房地产业查补收入1.39亿元，房地产税收秩序整顿取得良好效果。
　　三、海南省房地产税收征管存在的问题
　　房地产业的发展，增加了税收收入，其缴纳的税收总额呈现出强劲的增长势头，在税收收入起到了支柱税源的作用。但由于房地产开发、销售周期长，多个项目滚动开发，成本核算复杂，且纳税方大多财务核算不健全，加之政府相关的管理部门对其开发经营和税收缴纳也未形成有效的操作性强的管理规范加以控管，所以还存在一些普遍性的问题。
　　1.土地增值税征管没有到位
　　由于房地产行业的会计核算复杂，涉及税种相对较多，使得征管难度加大，征管力量不足，房地产行业税收基础管理工作不扎实，使得房地产行业的税收征管存在较多的缺失。海南省审计厅对该省7个市、县房地产企业2010年土地增值税清算情况进行审计发现，地税部门少征收房地产企业土地增值税3000多万元，15家房地产企业少缴各类税金1亿多元。
　　2.税务干部的业务素质有待进一步提高
　　房地产业是一个个性突出的行业，其具有较为特殊的行业经营特点。要适应精细化管理，管住、管好该行业需要税务干部具备很高的专业技能要求。目前部分税务干部尚不能满足对房地产业实行精细化管理的业务要求，具体表现为：一是对房地产业的经营方式、开发程序和经营规律较为陌生；二是对房地产业相关税收政策及关联知识的了解和掌握相对不足；三是对企业财务核算尤其是成本核算知识的掌握不够熟练。
　　3.以票管税在房地产业中没有真正落实
　　房地产业具有多种经营（既有建筑业，又有加工业；既有房屋销售又有物业管理服务）、运转周期长（房地产开发企业属劳动密集型、资金密集型企业，其开发项目的经营运转周期长，开发前期资金投入大，收益主要在中后期）和交纳税种多（房地产企业所纳税项是现行税制下交纳税种最多的行业，涉及11个税种）的特点，这就使得房地产企业发票管理面临一个较为复杂的局面。据税务稽查人员透露，在房地产企业税务稽查时发现的发票问题主要有：代开发票多，主要是购沙石，这样就很容易虚增成本，而且漏掉了资源税；发票金额等重要指标被随意涂改；服务业发票有的无收款人印章；购进材料的发票只有入库单，无对方单位的货物清单，且发票金额较大，容易虚增成本，大宗材料的购进没有采购合同。税务机关很难通过“以票管税”的手段，掌握房地产企业完整、真实的纳税和财务情况。
　　4.横向部门配合不力、信息交换机制还不畅通
　　国家税务总局、财政部、建设部早在2005年就联合下发《关于加强房地产税收管理的通知》，通知规定：“各级地方税务、财政部门要切实加强房地产税收征管，并主动与当地的房地产管理部门取得联系；房地产管理部门要积极配合。”“在办理房地产权属登记时，要求出具完税凭证（契税、土地增值税），对于未出具的，房地产管理部门不得办理权属登记。”这些条款的规定，使房管部门的协税护税成为一种义务。
　　但在实际操作中，对此缺少相关的制约措施。可见，没有事后的监督保障，同级横向部门的协税护税在很大程度上是一句空话。在部门信息沟通不畅，地税干部力量缺乏的情况下，开发商的真实收入很难核实。此外，因契税多数由财政部门征收，财政干部没有对开发商的检查权，不便核对真实售价，往往不得已按评估价或合同价为计税依据，导致大量税收流失。而一旦财政部门认定售价，地税部门对开发商的管理就会处于被动地位。

　　四、海南省构建服务型政府下的房地产税收征管的思考
　　针对上述分析的海南省房地产税收现状及征管中存在的问题，那么海南省在构建服务型政府的理念下应采取有效措施来加强房地产税收征管，就值得我们思考。
　　1.认真落实土地增值税的清查征收工作
　　土地增值税是保障收入公平分配、促进房地产市场健康发展的有力工具。以政府为龙头，组织税务机关、国土资源、住房建设等有关部门协调配合，进一步加强对土地增值税征收管理工作的组织领导，强化征管手段，配备业务骨干，集中精力加强管理。要组织开展督导检查，推进本地区土地增值税清算工作开展；摸清本地区土地增值税税源状况，健全和完善房地产项目管理制度；完善土地增值税预征和清算制度，科学实施预征，全面组织清算，充分发挥土地增值税的调节作用。把土地增值税预征和房地产项目管理工作结合起来，把土地增值税预征和销售不动产营业税结合起来；把预征率的调整和土地增值税清算的实际税负结合起来；把预征率的调整与房价上涨的情况结合起来，使预征率更加接近实际税负水平，改变目前部分地区存在的预征率偏低，与房价快速上涨不匹配的情况。通过科学、精细的测算，研究预征率调整与房价上涨的挂钩机制。
　　2.提高税务干部的业务素质
　　房地产业税收征管的质量与税务干部的业务素质有着密不可分的关系。因此，在深化房地产业税收征管工作中，就应培养足够数量且业务素质能够满足房地产税收征管工作需要的专业人才队伍。因此对税务干部提出了新的更高的要求，首先要求税务干部专业业务水平要精，要能熟练掌握房地产业相关税收政策法规；熟悉房地产业的会计核算方式；其次要求具有宽泛的的行业知识面，了解整个房地产开发交易的全过程；了解贷款购房资金流程等关联知识；了解房地产业分类项目开发成本的行业平均水平；最后要求懂得评税理论，掌握评税方法，能运用计算机进行评税的实际操作；还要能参与确定评税技术标准，提出评税计算机系统的业务需求，指导开展评税数据的采集工作，并对纳税人提出的争议进行处理等等。宽泛的知识面有助于增强征管的敏锐性，改变以帐户看帐户，以报表看报表的浅表管理，明察税收征管中隐含的问题，提高对复杂问题的应对和处置能力。
　　3.从以票管税入手，防止房地产税收流失
　　规范房地产税收征管应以房地产发票管理为主线。税收征管历来最简单而有效的办法就是以票管税。将现有的不动产销售发票改为房地产销售发票，一式四联：存根联、发票联、登记办证联、记账联，并加印一份登记办证联，将其与契税票一同作为办理房屋产权证的必备要件。房屋的装修也要求户主索要并保存发票，新房的装修可以一并计入户主的房屋价值，旧房装修发票由业主自己保存，在房屋转手销售过户时作为计算个人所得税的扣除依据，否则不予扣除。这样才有利于房地产税收的源泉控管，节省征管成本，提高办事效率，遏制炒房行为，并能为银行抵押贷款提供真实依据，为以后的家庭财产登记作好铺垫。
　　4.由政府牵头制定长期有效的行业管理办法，加强部门协调配合
　　加强部门协调配合应由地方政府牵头制定长期有效的行业管理办法。首先应由税务、财政部门制定初步的《房地产税收管理办法》，由地方政府组织税务、财政、计划、国土、城建、房管等相关部门共同认可，再以地方政府文件的形式下发各职能部门，由地方政府监督部门监督执行，对不按规定办理的，地方政府应制定具体的处罚纠正措施。
　　1）计划部门应将房地产开发立项审批及年度投资计划情况定期向税务、财政部门通报。
　　2）国土部门应将国有土地使用权出让、土地使用权转让、拍卖等信息向税务部门和财政契税管理机构事前通报，税务部门和财政契税机构则应在土地使用权拍卖、转让交易过程中了解有关情况。国土部门凭纳税人持有的各种税收完税凭证和销售发票方可办理土地使用证书及划转土地拍卖、转让资金手续。《土地增值税条例》中明确规定先税后证。
　　3）城建部门应凭税务部门报验登记证明办理房地产开发施工许可证，并定期向税务、财政部门通报。税务机关有权建议有关部门取消欠税的施工单位或个人的招投标资格。施工企业在与建设方签订合同后10日内必须办理税务登记，以便于税务机关及时进行税收管理。
　　针对房地产行业税收征管中出现的新情况、新问题，解决是刻不容缓的，同时也是一个长期的过程，税务部门在加强自身征管力量的同时，也迫切需要与政府各相关部门共同努力，建立起协调有效的长效机制，形成规范其纳税秩序的整体合力，以促进该行业在法制的市场环境中开展公平竞争，从而带动和促进经济的健康可持续发展。
　　
　　参考文献：
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　　[2]井敏.构建服务型政府理论与实践[M].北京:北京大学出版社,2006.
　　[3]安体富,王海勇.我国房地产市场发展和房地产税收制度改革研究[J].经济研究参考,2005(43).
　　[4]吴旭东,李晶.房地产各环节税种设置与税负分配研究[J].财经问题研究,2006(9).
　　[5]符瑞武,黄辉,陈太玉.海南省房地产市场运行的特点以及面临的风险和政策建议[J].海南金融,2010(11).
　　
　　本文系海南省教育厅课题“海南省房地产风险防范于化解的税收战略”（批号：Hjkj2011-70）阶段性成果之一。
　　
　　作者简介：
　　陈云梅，硕士，娄底职业技术学院副教授，研究方向：财会、税务。
　　李斌，娄底职业技术学院会计师，研究方向：财会实务操作。

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