大部制背景下我国铁路改革路径选择及建议

来源:用户上传      作者:

　　【摘要】本文首先介绍了我国铁路改革取得的成果，其次概述了我国铁路目前的状况及铁路发展存在的问题，接着阐述了我国铁路改革的路径选择，最后论述了我国铁路改革的战略思想与建议。
　　【关键词】大部制；铁路改革；改革路径；战略思想与建议
　　
　　大部制即为大部门体制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近的部门、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。在2008年的大部制改革中，交通运输部囊括了除了铁路系统以外的所有交通领域的行政主管部门，铁道部仍然作为国务院组成成员独立于交运部之外。但是随着改革的不断深入推进，铁路系统所面临的盘根错节的问题和矛盾也将随着改革的进行而得以解决，但是如何让这个方案破茧而出是很值得分析和思考的。
　　一、我国铁路目前的状况与铁路发展存在的问题
　　通过一系列改革，我国铁路改革已经取得一定成效，实现了铁路管理体制创新、运输生产力布局的重大变革，基本完成了社会职能移交，主辅分离取得重要进展，铁路投融资体制改革取得重要突破，铁路对外开放进一步扩大。
　　然而任何改革的成功都离不开对改革路径的正确选择和对实际状况的明确认识。我国铁路改革也是如此，进行铁路改革必须认清我国铁路目前的状况。
　　1.我国属大陆型国家，幅员广阔，内陆深广，资源和工业布局极不平衡，大量货物需要通过铁路进行跨区域交流，大宗物资的运输对铁路的依赖性强。中国又是人口大国，人均收入水平低，大量的中长途旅客运输主要依靠铁路。铁路还要承担国土开发、促进贫困落后地区发展、维护民族团结、巩固国防等具有公益性的运输任务。
　　2.我国现在铁路资源高度稀缺。目前全国铁路营业里程7.8万千米，人均拥有铁路不足6厘米，按国土面积计算，我国每万平方千米有铁路81.2千米。在世界上130个有铁路运营的国家和地区中，我国铁路路网密度和质量都是比较低的。
　　3.我国对铁路资源的配置要求很高。尽管铁路资源高度稀缺，但我国经济社会对于铁路资源的配置要求始终是很高的，必须兼顾公平和效率，两者缺一不可。中国铁路的效率是世界上最高的，任何改革措施都不能降低铁路效率。
　　4.铁路建设跨越式发展已进入黄金机遇期。我国铁路建设的中长期发展目标是：到2020年，我国铁路营业里程由目前的7.3万公里增加到l0万公里，主要繁忙干线将实现客货分线，运输能力满足国民经济和社会发展需要，主要技术装备达到或接近国际先进水平。
　　虽然目前我国铁路改革取得了一定的成就，但是在本质上我国铁路领域根深蒂固的政企不分、主辅不分，即是计划者也是执行者，即是“裁判员”又是“运动员”等问题依然没有改观。我国铁路在生存与发展面前依然存在着诸多问题与挑战。
　　1.市场经济发展的程度决定了运输需求量大小。社会总体的运输需求量，被市场调控和分配到不同的交通运输工具上。各种交通运输方式提供的服务功能都是实现旅客和货物的空间位移改变，其激烈竞争及其在运输市场的份额的不断变化，直接关系到铁路客货物运输业的发展。
　　2.随着市场及交通运输业的发展，公路、航空、水运、管道等运输形式，根据各自的优势和特点，都在不断地加大投入，加强管理和促进发展。一般经济越发达，交通运输业的发展就越快，除铁路以外的其他运输形式所占的份额也随之增大。这些对铁路客货运的发展将产生压力和带来不利的影响。
　　3.未来的运输市场，运输能力将逐渐大于运输需求。随着国家多种运输方式的快速发展和完善，社会向经济、环保、节约和可持续发展方向推进，循环经济、清洁能源、坑口发电等资源节约型项目的推广和扩大，运能与需求的矛盾将逐步缓和，各种运输方式的竞争将进一步加剧。
　　4.管理体制存在的问题。建国以来，铁路由于特殊的行业特征，一直实行高度集中的管理模式。从铁路建设上来看，铁道部坚持对全路网的掌控权。这种对全路网的掌控权，好处是有利于铁路运力的统一安排、统一调度。但是弊端也很明显，由于激励不足，原有的铁路分局往往着眼于完成铁道部下达的运输任务，而没有发挥能动性，实现运输效能最大化。
　　二、我国铁路改革的路径选择
　　我国铁路目前现状和发展面临的问题就是我国铁路领域的基本国情。这一基本国情决定了我国铁路改革的基本路径。
　　1.铁路改革攻坚的关键是摈弃计划运输体制，实现铁路跨越式发展，重新架构适应于市场经济的运输管理体制。它的核心是放权，要务则在于政企分开、企业重组、市场开放。
　　2.市场机制难以满足铁路资源配置要求。市场配置资源的手段有两个，一是价格机制，二是竞争机制。这两个手段都难以在保持价格水平基本稳定的条件下，有效配置资源。对于高稀缺而又高需求的资源，市场调节能力有限。
　　3.在目前阶段，只能保持由中央政府直接管理的铁路体制，以中央政府为主配置铁路资源[4]。第一，能合理分配铁路资源，国家利益可以得到保证，老百姓需求也能得到保证。第二，能保持价格稳定，防止价格失控。第三，能保持铁路高效率，最大限度发挥资源效能。
　　4.我国绝不能照搬国外发达国家的铁路管理模式。发达国家的铁路资源是多，而我国的铁路资源是少，而且少得不成比例。我国铁路营运里程7.8万千米，英国、日本国土面积分别仅是我国的近1/40和1/25，但路网营运里程却达到4.4万千米和5.4万千米。更加不同的是，我国与发达国家对铁路的依赖程度有很大不同。不同的条件，自然不能要求相同的配置模式。
　　5.铁路改革需要保证国家的特殊需求。首先、稳定经济运行的需求。国家为了国民经济的平稳运行，为了平衡市场，平抑物价，要求铁路保证重点物资运输。铁路作为国民经济重要基础设施、国民经济大动脉和国家宏观调控工具的作用得到充分体现。其次、应对突发事件的需求。国家遭遇特大灾害，铁路体制的优势显现出来。铁路统一指挥、反应迅速、举全路之力，共赴危难。最后、国防需求。中国铁路同时也是国家安全的战略通道。我国现行的铁路体制有利于保证国家安全需求。
　　三、我国铁路新改革的建议
　　根据铁路改革的基本路径的选择，着眼于我国近几年先行的行政体系改革和国有资产优化重组，进一步深化我国铁路改革的战略思想应当以“‘网运分离’，引入竞争，加强监管”为原则，抓紧主线把握尺度，具体问题具体分析。
　　依据铁路改革战略思想，我国铁路改革应当在经济领域和行政领域双管齐下，稳步全面深入推进。具体的方式为：
　　1.组建区域性铁路公司。将现有各个铁路局进行合并调整，按照规模适当、竞争适度、运输畅通、过渡平稳的原则，组建若干个客货网合一的区域性铁路公司。
　　2.组建货车租赁公司。部分货车配属给各个区域公司，其余配属给货车租赁公司，运用市场机制配置货车资源，开辟新的购车资金渠道。货车租赁公司是由国家铁路控股公司控股、各个区域公司参控组建的有限责任公司，向参与铁路货运业务的各类货运经营者提供货车租赁和融资租赁服务。
　　3.组建集装箱运输公司。将现有的集装箱运输中心和特货运输中心合并重组为由国家铁路控股公司控股、各区域公司参股的有限公司，独立参与货运市场竞争，拥有全路集装箱及集装箱专用货场、堆场的资产，租用区域公司的线路，从事国内集装箱运输和国际集装箱联运业务。公司按其承运的货物直接从市场取得收入，并向为本公司提供服务的企业和单位付费。
　　4.把负责铁道物资经营的企业改组为中国铁路物资集团公司。其主营业务及相关资产重组为由国务院国资委控股、国铁集团公司与各区域公司参股的有限责任公司，同时可吸收国内石油石化等企业参股，实现产供销各方和最终用户利益共享，风险共担；原物资公司所属工业及其他辅业另行重组，由集团公司管理。赋予中国铁路物资集团公司油料进出口经营权。重组后，中国铁路物资集团公司移交中央管理。

　　5.统计中心在分离出相关的政府职能后，与资金清算中心、电子计算中心等服务性事业单位，合并改组为国家铁路控股公司与各区域公司等共同出资设立的有限责任公司，面向铁路行业，提供资金结算、信息系统管理、统计信息服务等项业务。
　　6.铁路部门所辖的科学研究院、经济规划研究院等单位应改组为国家铁路控股公司所属的科技型企业，为各类铁路企业提供科研、技术开发和咨询服务。部直属勘测设计院改组为科技型企业，与铁道部“脱钩”，移交中央或地方管理。教育和医疗单位按国家规定实行属地化管理。
　　7.组建国家铁路控股公司，国铁运输企业重组后，国家铁路控股公司移交中央管理。其主要职责是：首先，行使全路运输调控职能，对各区域公司之间的客货运输能力安排进行协调，负责落实国家要求的运输调控任务，监督各区域公司公平提供基础设施服务，确保国家铁路干线畅通；负责组织实施跨区域的国家干线铁路网建设与改造，组织制定建设计划，筹集建设资金，组织建设招标，落实国家确定的铁路建设规划。
　　其次，调整铁路运输调度指挥系统，构建新的两级调度指挥系统。在国家铁路控股公司内设运输调控中心，行使全路性运输调控职能，包括组织编制全路列车运行图，确定合理的货物车流径路和货物列车编组计划，公平分配运输限制区段通过能力，统筹安排春运、军运、特运、专运等特殊运输，并监督各区域公司实施，对自然灾害等中断行车的救援恢复及迂回运输，必要时由控股公司统一指挥，组织各运输公司实施。合并调整铁路局调度指挥机构，在各区域公司总部组建区域运输指挥中心，实行管内运输集中统一指挥。
　　再次、新建铁路实行分类建设，继续保留铁路建设基金。经营性铁路建设项目，由国家铁路控股公司或区域公司负责资金筹措和建设管理；公益性铁路建设项目主要由中央和地方政府投资，由国家铁路控股公司或独立的项目法人组织建设与运营，实行独立核算，政府对其政策性运营亏损给予必要的补贴；介于两者之间的铁路建设项目，在政府财政与政策支持下，由国家铁路控股公司负责资金筹措和建设管理。
　　8.铁道部作为国务院铁路主管部门，与原所属企业“脱钩”，承担铁路行业管理、安全管理、市场管理、宏观调控及对外关系等方面的职能。研究制定铁路行业发展战略和发展规划并组织实施；制定铁路行业管理政策、技术政策及规章；制定有关铁路安全、装备、工程与运输服务质量的技术标准、法规和管理制度，并监督执行；制定铁路运输、建设和工业产品市场准入规则、政策监管规则和路网使用费规则，规范市场竞争秩序；安排落实公益性铁路建设投资，对铁路运输进行宏观观调控；代表国家处理铁路涉及事务等。
　　9.建议尽快将《铁路法》修改纳入国家立法计划，使其与铁路改革的基本要求和方案实施进程相适应，依法推进铁路改革与发展。作为推进铁路体系全面彻底改革的主要行政管理部门和主要指导实施机关，保证改革的权威性、稳定性和全面性，可以保留铁道部继续存在。但是随着国铁改革的全面推进与完善，铁路系统改革实现之后，铁道部完成其历史使命，改组为国家铁路管理局并入交通运输部，进一步推进的我国大部制改革的全面落实。
　　回首过去，展望未来。在党中央和国务院的坚强领导下，在大部制改革和国有资产优化重组的时代背景下，在已取得的铁路成果上，政企分开，依照‘网运分离’，引入竞争，加强监管”的原则，全面推进我国铁路改革的深化，同时铁路改革将会进一步推动我国大部制改革的落实，我国铁路前景形势大好。
　　
　　参考文献：
　　[1]张沐.中国铁路改革:不得不走的路[J].财经文摘,2008(5):44-46.
　　[2]陆树增.中国铁路运输管理梯子60年变革探索与实践[J].中国经济与管理科学,2009(9):81-83.
　　[3]张维克.铁路改革的约束条件、路径选择和主要成果[J].国有资产管理,2009(7)：37-39.
　　[4]吴玉鑫.中国铁路改革的困境与对策[J].河南科技,2009(6):26-27.
　　[5]刘刚.我国铁路改革的路径选择及其启示[J].理论学习与探索,2009(2):33-35.
　　[6]司维.中国铁路改革前景探讨[J].现代商贸工业,2009(8):8-9.
　　
　　作者简介：岳莉媛，现就读于北京航空航天大学2010级公共管理学院行政管理专业。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-532249.htm