内河水运实现新一轮跨越式发展的障碍及对策建议
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作者: 刘长俭
内河水运已进入新一轮跨越式发展时期。但在看到重大发展机遇的同时，也要看到制约当前内河水运加快发展的深层次的障碍因素。在规划、建设、发展、管理等方面，要进一步扫除障碍，实现畅通高效平安绿色的内河水运发展目标。
我国内河水运进入新一轮跨越式发展的时期
我国“十二五”规划纲要明确提出要“大力推进长江等内河高等级航道建设”，“推动内河运输船舶标准化和港口规模化发展”，并设专栏将内河水运建设列入我国“十二五”交通建设的重点。2011年1月，国务院出台加快长江等内河水运发展的意见，专门对内河水运发展作出部署，我国内河水运发展已进入新一轮跨越式发展的重要时期。
“十二五”期内河水运发展也列入交通运输部的重点任务。“十二五”期，内河水运将在众多建设任务中提前实现2020年的规划目标，中央投资将在500亿元左右（含船型标准化补贴资金），全社会投资将在2000亿元左右。从各省市内河水运发展来看，“十二五”也是高强度投入、大幅度建设、大跨越发展的重要时期。从中央到地方，可以看到内河水运大建设、大发展的时期已经到来。
我国内河水运发展中不容忽视的问题
在内河水运已经拉开大建设大发展序幕的重要时期，我们更应该具备清醒的认识，充分认清当前制约内河水运发展的障碍因素，深入把握内河水运发展的内在规律和要求，统筹考虑“超前规划”、“前期工作”、“项目储备”、“建设进度”、“包容发展”、“规范管理”等之间的辩证关系，切忌为完成建设任务，过度追求“速度”和“进度”，过度追求建设发展的“宏伟目标”。
在当前内河水运发展中，确实存在一些障碍和问题，主要体现在：
1、内河水运规划存在“修编频繁”现象
当前，内河水运发展规划存在的问题是，规划频繁修编问题突出，特别是地方一些港口的总体规划、港区规划等表现得更为突出。其主要原因是：
需求推动：流域经济社会快速发展，发展规划相对落后，超前性不足，落后于发展需求。
领导推动：即港口规划作为新上任领导新“实施方略”的主要表现载体，以此体现“新官”的“新思路、新想法”，修编规划成为一种变相的“政绩”工程。
资金驱动：规划频繁修编，目的是将尽可能多的项目纳入其中，做大需求“总盘子”，提出“宏伟目标”，表明所需“资金缺口”巨大，寻求上级政府、行业主管部门更大资金支持。
利益驱动：有时候，规划修编的动机是寻求未来发展的用地空间，提早做好“圈地工作”，表面上提出所谓的“港口物流园”、“港口工业园”等比较好的规划设想，其实是先占得“地盘”再说，实质的建设内容有时是“空空如也”。
2、内河水运建设存在“头重脚轻”现象
内河水运建设，特别是航道、船闸、航电枢纽等工程的建设，大都是政府投入为主。因此，如何申请政府更大的投资补助经常成为地方水运发展的重要任务，而资金申请主要体现在项目规划、工可等阶段，造成了“重前期、轻后期”的现象。
规划是把握发展方向的工作，建设是规划目标的具体实现过程。在内河水运建设程序的履行过程中，存在明显的“重前期、轻后期”的现象。因为涉及到项目能否得到批准以及项目的建设规模、投资资金等内容，在规划、建议书、工可等工作上，高度重视；而初步设计、工程施工、竣工验收等阶段，“走过场”的现象时有发生。目前的情况是，项目工可批复之后，初步设计没有不通过审查的；项目建成后，没有不通过竣工验收的；同时项目后评价这一重要环节还明显“缺位”。
3、内河水运发展存在“不平衡”现象
目前，国家不断加大内河水运的投资力度，在综合运输发展中的“短板”现象和“不平衡”现象有了较大程度地缓解。但在内河水运发展的过程中，仍然存在一些“不平衡”的问题。
内河水运发展过度重视“硬件”发展。细细研究各地内河水运发展规划，不难看出，很多省市的发展目标和重点就是建成高等级航道多少公里、形成大型专业化泊位多少个、形成港口吞吐能力多少亿吨、建成多少个应急指挥中心等，似乎这就是内河水运发展的全部内容，资金需求也主要体现在这些方面。虽然，总体上我国内河水运“硬件”发展仍滞后于经济社会发展的需求，但是在局部地方也存在过度超前的隐患，部分省市集装箱码头等建设存在过剩的可能。据了解，某地方港口为了从外地运输一件重特大件货物且涉及多种运输方式换乘，虽然具备了较好的“硬件”能力，但竟然很难找到一家合适的承运人来完成，这是典型的综合运输协调能力的欠缺。
内河水运发展存在“为自己考虑过多”的问题。内河水运发展，同其它行业的发展一样，也存在“部门利益”为重的现象，在水资源综合利用上，极易导致“内河水运为大”的现象。因此，在项目的建设过程中，易受到水利、环保、农业等部门的“责难”。内河水运规划过程中，认真编制好环评等报告是更好地实现水运科学发展观的重要要求。但在环评、防洪评价等工作过程中，常发生“流于形式、走过场”的现象。
4、内河水运管理存在“不够规范”现象
各级内河水运行业主管部门要充分发挥“公共管理、社会服务、市场监管”等职能，做好行业管理，规范行业发展。目前，在内河水运管理中存在一些不够规范的地方。
未批先建现象依然存在。由于地方经济发展的冲动，有些水运建设项目没有很好的履行基建程序，项目建成后，再去被动履行各种建设程序，严重违反了国家有关法律法规的规定，也在一方面暴露了行业管理的“缺位”。
建设市场管理仍存在薄弱环节。特别是在招投标管理方面，仍然存在违标、串标现象，仍然存在转包和违法分包现象，仍然存在“超资质”承包水运建设工程的现象。
内河水运建设市场的各类检查“过度频繁”。加强市场监管，维护公平竞争的环境，是行业发展的重要保障。但是，目前从中央到地方，各级政府以及各级政府的不同部门都加大了内河水运建设监督检查力度，个别地区个别项目检查过于频繁。
内河水运实现新一轮跨越式发展的几点建议
上述一些问题，可能只在内河水运发展中的局部地区、局部范围表现的较为突出，但是，必须予以高度重视，提前研究，加以解决，才能为内河水运的新一轮跨越式发展扫清障碍。
1、完善规划理念，保持规划的严肃性
美国内河水运规划几十年不变、而我国规划经常修编的主要原因在于美国是基于内河水运资源的规划、我国是基于发展需求的规划。规划过程中对需求的预测存在不确定性和不准确性，导致规划时常修编，跟不上经济发展需求，这是规划经常修编的重要原因。
因此，建议调整我国内河水运规划的思路理念，兼顾“适度超前”和“注重长远”，在目前我国主体功能区规划、城镇规划等基本成型的基础上，开展基于内河水运资源的长期规划（规划期可以是50年或更长），详细论述目前水运资源的可开发量和开发潜力，淡化基于需求的规划。在此基础上，根据经济社会发展需求，再制定短期的建设规划（如3年、5年或10年）和年度计划等。
同时，要保持规划的严肃性，可适当考虑将重大内河水运规划经人大立法的形式发布。各级政府要严格按照规划进行管理，对规划的调整、修编严加管理，尽量不予调整。严禁为了需求资金补助、圈地、“政绩工程”等因素不断调整规划。
2、实施后评价工作，开展建设项目全过程管理
解决内河水运建设管理中的“头重脚轻”问题，关键是加大内河水运建设的后评价机制，将内河水运建设效果与政府投资补助标准相挂钩，形成循环反馈回路。加大负责前期、初步设计、建设、验收、运营等管理任务的部门之间的沟通协调力度，全过程跟踪资金补助、使用、效果等各阶段工作。
实施内河水运建设后评价工作，充分整合前期工作、初步设计、建设市场检查、竣工验收等各级段监督检查或审查的成果；对建设过程中的项目，发现问题，及时减少或停止年度建设补助资金的拨付；对建成的项目，经过对项目进行全过程、系统性的评价后，若发现问题，对相关责任人进行严肃追查，同时与干部考核、人事变动挂钩，并对该地区其它项目减少或停止拨付补助资金。
3、强化社会评价，促进内河水运“包容式”发展
“包容式”发展理念的重要内容之一是“平衡发展”理念，就是统筹兼顾，全面发展。内河水运发展要实现“畅通、高效、安全、绿色”的发展目标，只靠港口、航道、支持保障系统和船舶的建设很难实现。应在加强基础设施建设的同时，加大对运输市场、功能拓展、产业升级、航运企业管理等方面投入和研究力度，完善财税、土地等扶持政策，实现港、航、船、管理、功能、结构等的全面平衡发展，避免某一方面出现“短板”。
同时，要充分考虑其它行业的发展，为其它行业的发展留有空间。加强与其它有关涉水部门的协调，认真做好环评、防洪评价工作，充分论证航道炸礁、枢纽建设等对水生物、重要鱼类、地质灾害、移民等影响，规范建设土地拆迁，充分考虑项目建设相关者利益。在做好项目经济评价的同时，要高度重视项目的社会评价和风险性评价工作，确保项目投资效益的充分发挥。
4、完善法律法规，提高行业“规范化”管理水平
首先，应完善行业管理的法律法规和规章制度建设。以建章立制的形式，实现行业管理的客观、规范、有序，保证行业管理的连续性和稳定性。
第二，要严格项目检查，及时发现违法违规行为，及时报请有关部门，加大惩罚力度，提高违法者的“违法成本”。
第三，切实处理好检查力度和检查次数的关系。各部门加大沟通协调和信息共享力度，尽量做到检查高效、精简。合并相似检查，形成多部门联合检查，尽量减少检查次数。严格各种检查活动的接待工作，建议专门发文明确检查活动要避免干扰正常的项目建设活动，如检查活动不需要被检查单位领导的陪同，只需了解具体项目的一般工作人员陪同即可，真正发挥以最小的检查成本实现最大的检查效果。
（作者单位：交通运输部规划研究院）
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