主管机关授权船级社进行法定检验发证原因探究
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作者: 张海平
通过对法定证书的发证、主管机关的选择、授权程度和实施检验等问题进行讨论和分析，试图指出谁是合适的发证机构，并提出支持的原因。
法定证书是对船舶符合各种公约规则的认证，所有公约船上必须具备。对于谁应该是颁发法定证书的问题，有三个选择，即主管机关作为唯一的发证机构，船级社（通常认为是被认可的组织）作为唯一的发证机构，或主管机关和船级社都作为发证机构。现今，有些主管机关可能授权全部职责给被认可的组织，有些则可能仅授权部分权限给被认可的组织。上述方式孰优孰劣？为何需要授权？授权到什么程度？授权有无问题？哪种是实施检验和发证的理想模式？这些都是值得探究的问题。
?荩需要授权的原因
授权的简单含义是通过他人来完成事情。那为何需要授权？原因能够从船旗国的角度来进行解释。
1、船旗国主管机关的巨大责任和有限能力
1982年《联合国海洋法公约》第94条规定“每个国家应对悬挂该国旗帜的船舶有效地行使行政、技术及社会事项上的管辖和控制。”另外很多IMO公约规定，船旗国有责任采取一切必要措施来确保悬挂该国旗帜的船舶遵守相关公约的规定，其中包括检验和发证。因此，对于船旗国来说依照国际公约履行其职责是个繁重的负担，但船旗国主管机关完成全部公约要求的能力则十分有限。很多主管机关不具备技术专长、人力资源和足够的资金来履行其船旗国义务。
2、实施检验和发证所遇到的困难
主管机关在检验和发证时可能碰到一些困难，使得他们授权其职责。首先，并非全部IMO文书是详细描述的。当公约和法规处于笼统的阶段时（例如对船体结构和工程系统的要求），主管机关难以据此自主实施检验，而入级规范则编写到了相当详尽的程度。因此，主管机关通常发现承认船级社并把进一步的法定证书部分依据入级文书的做法十分便利。第二个困难是技术专长的不足。通常考虑到人力和资源供给的压力，主管机关不会雇用必要的技术人才来做检验。虽然一些老牌海事国家可能拥有自己的执业检验员，但是载重线和吨位丈量的检验依旧由船级社的检验员来实施，其主要原因是因为此类检验是由造船工程师来完成，而主管机关并没有此类人才。另一个问题则有关如何控制只从事国际航运的船舶，而此类船舶不会定期停靠船籍港，那么船旗国的主管机关难以派遣检验员到海外或者在每个主要外国港口设立实地检验机构，而这样做也成本过高。
?荩船级社的角色
履约的困难使得船旗国的主管机关借助于船级社。相对于行政组织，船级社拥有一些使其适合被授权的优点。
1、船级社拥有技术优势，包括两个方面
一是他们拥有技术专家，例如造船工程师，而其大部分不被主管机关所拥有；另外则与技术规范或标准相关。如前所述，一些IMO文书除了船体结构和主要工程系统之外，仅在安全方面详细描述。入级文书则包含了技术规范、规则、标准和指引。另一个优势则是其拥有全球范围的网络。如果有需要，他们能从其广泛建立的检验机构派遣检验员到每个重要的外国港口。拥有符合资质的检验员和全球范围的网络，船级社起着重要的作用。总体而言，现在船级社能提供三种不同的服务，即入级服务、法定服务和技术咨询服务。如今大部分国际贸易船舶已经入级。作为一家领先的船级社，NK（日本船级社）被83家海事机构所认可并被批准实施检验和颁发法定证书。国际海事组织方面也承认船级社的重要作用，参考修正SOLAS公约第Ⅱ-1章第3-1条。
2、IMO文件对授权的法律支持
IMO文件也对有关检验和发证的授权给予法律支持。依据1974年SOLAS公约第Ⅰ-6章条款， MARPOL73/78公约附件Ⅰ第4条款和附件Ⅱ第10条款，1969年《国际船舶吨位丈量公约》第6条，准予船旗国主管机关授权某些职责给指定的检验员或者被认可的组织，去实施检验和颁发证书。IMO公约之所以会准许主管机关授权的原因是，IMO认识到先前所述的船旗国履约所承担的巨大压力。对于履约的巨大责任和船旗国的能力不同的认识，造成一些条款一并纳入公约，准予船旗国授权其职责。
除上述国际公约外，还有一些指导方针，包含了授权被认可的组织代表主管机关行事的细节，例如A.739（18）号决议授权被认可的组织代表主管机关行事。然而，授权并没有减轻船旗国主管机关的责任。主管机关可以授权船级社实施检验和发证的行为，但不能授权其责任。
?荩谁从授权中获益
首先，授权有助于主管机关解决缺乏相关科技、人力资源以及履行国际公约规定的船旗国义务所需资金的问题。因此，船旗国毫无疑问会从授权中获益。这是一种便利机构，同时也是确保船旗国有效遵守国际规定的媒介。除了船旗国主管机关，船级社也将从授权中获益。由于授权，船级社的传统角色有了转变，已开始依照国际公约参与船舶的检验和发证。这也有益于船级社自身的更快发展，变得更加有效和高效。
最后，船东也是受益人。入级和法定工作的双重职能有着很大优势，因为船舶在建造和运营期间只有一家机构对其全部技术监管负责。而一旦法定检验被授权，这种双重职能使得船级社能够合理安排入级和法定检验的工作日程，以便船东获得最大利益，因为一些法定规则诸如入级要求需要定期检验。换而言之，授权和船级社工作使得检验变得协调，这对船东是有益的。
?荩授权的监督和监控
依据A.739（18）号决议指南附录（IMO,1990）的最低标准，授权之前船级社应被主管机关认可。然而，有了最低标准并不能保证授权工作能被恰当完成。如同前文分析，授权有着一些益处。然而，消极的一面是，没有任何监控的授权也会带来一些问题。近年来，船级社甚至受到他们自己的船东客户玩忽职守的行为的影响。因此，为使授权行之有效，保持监督是至关重要的。关于监督，建立一套监控系统确保授权工作良好进行是非常重要的。正如授权组织代表主管机关行事的指导方针所要求的，“主管机关应该建立一套系统来确保授权组织代表自己做好充分的工作。”不幸的是，我们发现很多主管机关缺少对他们认可的组织的监控。一项证据是查看审核计划。通过审查违约或者成员国观察的记录，缺少监控经常能够显示在总结报告里。
?荩完全授权的缺点
如果做法适宜，授权会是双赢的，但这不意味着所有事情都能授权，完全授权也存在诸多问题。
1、船旗国监督的丧失
如果主管机关把颁发法定证书授权给被认可的组织，它将丧失对悬挂其国旗的船舶的监督。不幸的是，一些船旗国主管机关，例如某些信誉低、开放注册的船旗国主管机关，就把所有的事情都授权出去并让港口国为他们船舶的安全承担责任。对于一个有效率的船旗国主管机关来说，检验和发证的实施是三个基本方面之一。因此，一个负责任的船旗国主管机关不应该完全授权检验和发证的实施。
2、被认可的组织存在商业利益
我们说完全授权不好的另一个原因与被认可的组织的行为有关。尽管他们声称自己是非盈利的专业机构，其仍然存在商业利益。因为船级社主要从事于船东们的船舶入级并支付费用。执行法定职责和入级工作让一些主管机关对委托船级社做法定检验有一种反感情绪。因为当船级社代表主管机关进行法定检验时，他们理论上戴了不同的帽子，但是有人声称其有理由证明帽子没有及时转变。
直接监督的重要性和范围
正如上面所分析的，既然完全授权存在一些问题，那么主管机关手握某些职责就至关重要，即保留一定程度对检验和发证的直接监督。直接监督的行为也被认为是对被认可的组织的授权工作的一种监督手段。以ISM审查和发证为例，众所周知，ISM涵盖了对所有要求的符合，所以只要主管机关保留自己ISM审查和发证的权力，主管机关就有机会去检视船级社其它的工作做得如何。保留什么权力则是个难题，每个主管机关会有不同的答案。然而，当决定保留什么权力作为直接监督时，主管机关应该仔细思考一些因素，诸如自身的能力、组织的信誉和其拥有的监督和控制的手段等等。结果很明显地导致更有技术难度的任务授权给了船级社，而不困难的例如安全设备检验则被主管机关保留。
总结
现今，由于船旗国主管机关在履行其职责中巨大的责任和有限的能力，主管机关不可能自己做完全部的检验和发证工作。有了IMO文件的法律支持，主管机关能够授权部分职责给船级社。船级社发展完善并且拥有足够资格的检验员和全球范围的网络，在实施检验和发证中扮演重要的角色。通过监管系统能够取得有效的授权，而这不仅有益于主管机关，也有益于船级社和船东。另外，完全授权也存在一些问题。既然责任无法授权，作为负责任的船旗国就应该认真考虑什么该授权，建立某些机制来保留一定程度上对船舶的直接监督，并且监控被认可的组织其授权工作完成的情况。
（作者单位：浙江海事局）
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