基于政企合作开发模式的新城发展策略研究

来源:用户上传      作者: 赵 雷

　　摘　要：引入市场力量参与到新城建设是当前制度创新的一个重要手段。在政企合作的新城开发模式下，要从政府与市场两个视角去研究新域的发展策略。引导市场力量参与到城市建设中。在南京六合新域的实践探索中。通过树立与城市协调发展、维持活力的土地混合使用、“景观+服务”等规划理念，使得新城的规划能够将开发企业对利益的诉求与政府的期望较好的结合在一起，并促进这种台作模式的巩固落实。
　　关键词：新城：新模式；政企合作：市场参与；六合：土地价值
　　中图分类号：TU984.11+4
　　文献标识码：B
　　文章编号：1008-0422(2010)02-0107-03
　　
　　1　前言
　　
　　长久以来政府在新城建设中一直发挥着主导作用，而近年来市场的力量在城市建设中越来越活跃，那么新城开发能否运用市场机制，由市场发挥基础作用，还是由政府主导?从规划角度，究竟应从哪些视角研究这种政企合作开发模式下的新城发展策略?在当前“扩内需、保增长”的经济发展目标引导下，这一问题的探讨变得更加有现实意义。本文将以南京市六合新城为例，重点探讨市场前期介入后的新城发展策略。
　　
　　2　研究的缘起
　　
　　2.1　引入市场力量参与新城建设的必要性
　　新城建设往往建设周期长、投资巨大，若单独由城市地方政府作为投资主体，政府将担负不小的财政负担。随着城市的发展，有限的财政资金必须支持整个城市系统的运行，可用于新城建设的财政资金捉襟见肘。目前的城市建设已不再是计划经济时代公共资金单一运行的结果，越来越多的市场资金与公共资金一起参与到城市建设的各个方面，因此新城开发模式制度创新的呼声越来越高。从当前的经济政策面上也可以看出，加大对重大公共基础设施的投入是扩大内需、稳定经济增长的重要手段，因此在城市建设，特别是新城建设中引入市场力量参与不失为制度创新的一个重要方式。
　　
　　2.2　国内外主要国家和地区新城开发模式
　　国内外国家和地区基于自身不同的背景，确立了符合地方特色的新城开发制度。从市场参与程度划分，大致可分为四种主要形式：以规划引导，新城开发公司具体操作的英国新城开发模式以政府主导，市场参与的韩国新城开发模式;以私人开发商为主体，政府政策倾斜的东京新城开发模式；公私合作投资建设的香港新城开发模式。造成这些不同开发模式的主要因素是政治制度、经济制度、市场参与度、利益分配制度等，当然没有绝对最优或最差的开发模式。这些积极拓展民间投资渠道，鼓励和吸引民间资本参与新城建设的市场化做法，弥补了新城建设的资金不足，有力地推进了新城的建设和发展。
　　
　　2.3　国内新城开发模式制度创新的重要性
　　目前我国政治、经济体制改革的主要方向是以“转变政府职能，激发市场投资活力，进一步放宽市场准入，拓宽民间投资领域和渠道”为原则，也就是说“市场参与度和利益分配制度”将成为决定我国新城开发模式的主要决定性因素。目前我国很多新城开发都是城市政府引导下的“半市场化”运作，新域开发主体依托于城市下属区县政府。在新城特殊的制度政策下，新城开发管理委员会(下属区县主导)成为独立王国，在引资、开发、管理方面违背政策、规划的现象时有发生。而西方新城和国内一部分新城发展的经验表明，成功的新城开发都是市场力和良好的政府公共政策相结合的成果。随着国内市场经济体制的不断完善，通过“制度创新”制定相应的市场准入化机制和投资机制，使市场在新城建设中发挥重要作用，减轻政府负担，将成为我国未来新城建设的重要尝试。
　　
　　2.4　研究对象的产生
　　南京市六台区位于南京市域北部，经济发展相对于南京市区较为落后。2008年，南京市六合区政府与某大型开发企业签定合作开发协议，采用市场运作的方式，借助市场力量参与新城土地一级市场的建设，联合开发位于六合主城区南侧的六合新城。根据协议，成立由双方共同组成的“六合新城开发建设指挥部”，全权负责新域所有的建设投资并处置收益。新域建设中，开发企业主要负责公共基础设施的投资，使新域达到“七通一平”的开发条件，政府则主要负责一些公共设施的引入建设。通过未来新城土地一级市场出让得到的收益，双方按照一定比例分成。根掂这一协议描述的蓝图。政府仅需投入较少的资金即可建设一座新城区，并且从土地出让中得到一定的收益。 br>　　
　　
　　
　　3　研究的视角
　　
　　3.1　研究视角的选择
　　特殊的开发模式注定了必须选择特定的研究视角来审视新域的规划与建设。与六合新城这一开发模式类似的是PPP模式，即Public―Private Parfner-ships，是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式，是国际上比较通行的建设城市公共基础设施的方式之一。与之相比，六合新城的合作主体缺少第三方“非营利性企业”，这种建立在政府的需求与开发企业对利益的驱使背景下的一种“政企合作”开发模式，是否会出现负面的后果?如开发企业通过高强度的土地开发获取较高的土地出让收入，而在公共基础设施投入上则“敷衍了事”，造成事后公共设施维护运营困难等不利于政府后继管理的局面。在六合新城这一模式中，政府由主导转变为引导，市场由被动变主动。因此，原本作为“政府公共政策”的新城规划，在此模式下必须从政府和企业的双重视角来研究六合新城的发展策略。
　　
　　3.2　从政府的角度
　　城市规划作为“政府公共政策”的本质不可改变，因此研究的主要立足点仍将是从政府管理的角度，在城市发展战略目标的整体利益下，探讨该新域的开发建设能给“新六合”带来的机遇与变化，如何将当前的发展契机及时有效地转化为城市发展的动力，使其充分发挥巨大的经济效益。因此，势必要在分析、评价、总结六合区相关发展要素的基础上，提出符合城市总体规划的新城发展战略。从社会文化建设的角度，在研究地方文脉、自然生态特质的前提下，通过项目策划、活力营造等设计手段，力争打造具有地方特色的新城区。
　　
　　3.3　从市场的角度
　　开发企业在新城建设中付出了大量的投资，其目的在于收益，这就要求规划还要从市场角度，从新城开发主体――企业的角度，实现新城“经营能赢利、规划能审批、策略能实施、发展能持续”的目标。为此，必须通过良好的规划、策划与发展时序安排等措施，提升新城的土地价值，并通过经济、社会、环境效益的平衡建立可持续赢利的发展模式，达成企业与政府的共识，使得新城有序开发，政府长期获益。最终，通过有效的行动策划推动新城区成为六合新的城市“亮点”和“热点”。
　　
　　
　　4　六合新城发展策略研究
　　
　　4.1　政府视角的新城发展策略分析
　　4.1.1南京新总规提出构建“江北副城”
　　2009年南京新一轮总体规划修编按照“市

域一都市区――中心城区”三个层次确定了市域“一主城三副城入新城”的城镇空间结构，六合新城所在的雄州组团属于三大副城中的江北副城。新总规中江北副城所指的“江北”概念。突破了原来浦口区的行政范围。拓展至整个南京长江以北地区，目的在于形成具有相对独立的区域综合城市功能、以服务江北地区、辐射中西部地区为重点的都市区综合服务中心。规划的江北副城是一个带状多中心组团式城市，包括南部浦口中心区和北部雄州中心区两大核心区――两大核心区具有相对独立的发展策略，即按照相当于主城同等水平要求提升服务功能，加快形成相对完善的产业结构与服务体系，发挥对主域和过江通道的减压作用和对西部地区的辐射作用。目前浦口中心区的建设已经拉开框架，日益月新，而雄州中心区的建设刚刚起步。因此，六合新城是南京市建设“江北副城”及其重要的战略环节。
　　4.1.2亟需增强中心城区的发展带动作用
　　长期以来，南京长江南北两岸的发展很不均衡，江北地区客观上制约了南京市整体综合实力的提高，因此南京要寻求突破口，向江北地区跨江发展是其必然选择。在土地资源日益紧张的今天，区位优越、拥有大量可建设用地的六合区，具有成为产业转移与新经济增长点承载地的巨大潜力。目前六合区正在大力实施工业化战略，必须有相应的配套设施来满足产业人口的生活需求。2008年，六合原有中心城区(雄州组团)不足17万人，而全区人口近90万人，中心城区作为地区发展增长极的带动作用不明显，呈现“小马拉大车”的局面。从目前发展阶段来看，六合区近年来实施跨越式发展己取得明显成效，当前正处于建设用地急剧扩张的城市发展初期，向外的用地空间拓展是当前城市建设的主要形式。随着新机场等一批区域性基础设施的建设，六合区作为南京市江北门户的地位和作用将更加凸显。因此，政府希望通过六合新城的开发，增强六合雄州组团作为南京市域北部中心的凝聚力与吸引力，带动房地产业、商贸、文化休闲等产业的发展。
　　
　　4.2　常规模式下新城规划的不足
　　常规条件下，政府编制的地区规划多注重遵循相关规范，不求力压群芳，但求中规中矩。特别是如果没有经过城市设计的充分推敲，规划往往会造成“千城一面”的后果，无法充分发掘地区潜在的土地、环境价值。如2005年编制的该地区控规，在新的开发模式下，不管是政府或开发企业，都认为存在众多的不足：首先是对地区定位不明确，未能深入分析城市与本地区、整体与局部的相互关系，单纯的将本地区作为城市的居住片区来考虑；其次是地区形象不佳，作为六合区的门户地区，原控规方案难以形成清晰、识别性强、具有特色的城市景观形象：第三，对滨水空间利用研究不足，缺乏对滨水地区的研究，没有最大限度的挖掘地块的商业与生态价值。
　　
　　4.3　制度创新下的新城规划创新
　　(1)与城市协调、整体发展的规划理念
　　新城的规划布局要协调好新城与旧城、周边产业园区等区域整体发展要素的关系，顺应城市总体发展战略。作为正在处于用地急剧扩张期的六合主城区，原有老城区既有的结构难以容纳新的发展要求，城市经济活动与职能不断向外延伸，而制造业的在城市周边地区的集聚，反过来推动了城市化的进程，故六合新城兼具“城市辐射型”和“产业催生型”的双重新城特点。
　　(2)维持活力的土地混合使用
　　土地混合使用是维持城市活力，促进新城开发的重要手段。作为中等城市规模的新城区，严格的规划控制有可能成为未来开发的“紧箍咒”，而土地混合使用的开发方式既保障了新城开发的弹性，也可促进形成活力的社区生活。因此。六合新城的规划应本着“一级规划、一级事权”的原则，重点控制如容积率、绿地率、公共设施用地等涉及公共利益的强制性建设指标，而对其他指导性建设指标仅作出指导性开发控制。土地混合使用的开发理念，可以通过确定土地开发的兼容性予以确定。
　　(3)通过“景观+服务”，提升地区生活品质
　　如何提升土地价值，实现经济效益是开发企业关注的重点。追求经济效益最大化是企业的本质，因此对于如何提升土地价值，以开发商为代表的房地产业界、策划界有很多值得借鉴的地方。在旧城区，提高开发强度是最能够提高开发经济效益的手段，但在新城区，这种方式虽然依然可以提升效益，但提升的幅度有限――新城不具有旧城区完善的配套设施，对人口的吸引力不如旧城。研究从生态景观维育与完善设施配套的角度，规划编制单位向政府与开发企业树立了通过“景观+服务”的共同支撑，提升新城土地价值的发展理念，这样政府与开发企业都可从中获益。使得合作的框架得到巩固。如在新城南部靠近高速公路的地区，如按原规划方案，该地区没有能够吸引市场的开发亮点，土地价值无法得到提升，但如通过开挖人工湖来营造优美的景观环境，相应的地价也会得到提升，且这种美化城市环境，提升城市形象的建设也是地方政府极力追求的效果。
　　(4)保护公共利益，严格完善设施配套
　　开发企业由于利益驱使，往往多关注可出让的经营性用地规模大小，对于城市公共设施配套则较为忽略。但地方政府作为新城建设的主体，要从公众利益的角度，确保新域各项公共服务设施的完善配套。作为规划编制单位，也应该多站在政府的角度，积极说服开发企业预留足够的用地给予公共服务设施建设。
　　(5)通过经济效益分析确定建设指标
　　开发企业作为资金投入的主体必须取得一定的预期收入。可通过经济效益分析来确定未来新城的一系列开发指标。鉴于对未来前景的不确定性，可通过用“投入――产出”模型进行模糊量化分析，在经过双方协商确定的预期收入范围内，综合确定新城开发的一系列相关指标。新城的投入主要是基础设施投入、拆迁费用两大块。可以明确用目前的基建价格进行量化；产出部分主要是土地出让收入，可以用当前新城周边类似土地的价格为指导进行量化。
　　
　　3.4　功能定位
　　新城的发展定位必须是基于政府意图、开发企业目标、市场未来走向的正确解读，才能维护合作各方的共同利益。从六合区政府角度来看，城市规模小、竞争力不足已经成为阻碍城市发展的重要因素，而南京副城目标的提出，体现了六合区社会各界对未来发展前景的信心，将这种信心与开发企业的目标联系在一起，将形成新城发展的合力。研究确定六合新城的开发策划将以“温馨邻里，生态宜居，活力新城”为目标，发展成为以居住为主体，兼具商业休闲、文化娱乐等城市功能的8万人口规模的多样化新城区，将是六合城市中心区的重要组成部分。六合新城的建设将突出宜居、活力、文化三个特色：
　　(1)宜居新城。营造邻里社区和邻里中心，建设和谐示范住区。充分利用基地原有的水系等生态资源，形成具有特色各异的住区生态氛围，提升居住环境质量。
　　(2)活力新域。创造人性化的空间环境，营造充满创新与活力新城区。除应考虑服务本

区居民的大型购物中心，还应考虑为城市休闲服务业发展配套的酒店、购物等设施，丰富六合地区居民的消费休闲方式。
　　(3)文化新城。应考虑建设完善的文化、教育等配套设施，吸取地方文化元素，打造六台门户景观，建设成为文化品位一流的新城典范。
　　
　　3.5　鉴于价值提升的空间形象策略
　　基于对相关设计元素的了解和认识，通过相关设计策略将这些元素融入到总平面中，展现城市开发清晰的意图和方法。因此，六合新城的城市设计本着。重构持续发展的动力、创造繁荣昌盛的活力、体现以人为本的聚力、凸显环境宜人的魅力”的设计理念。
　　新城按照组团渗透式结构，以滁河湾城市中心区为核心组织各生活组团，按照“城市级――社区级――基层社区级”三级体系配置公共服务设施体系。六合新城将形成以滁河为轴的滨水特色城市，其中位于新域北部的滁河湾地区将成为六合区的城市中心区的重要组成部分，也是新城内开发强度最高的地区之一。通过中央公园、社区公园、小区公园三级公园绿地体系，完善新区的生态景观体系建设，到达宜居新城的目标。为体现当地“茉莉花”的文化特色。将开挖整理的两个人工湖分别命名为茉湖和莉湖，形成各自组团的景观核心。也是市民公共生活的中心，这样极大的提升了人工湖周边用地的价值，满足了开发企业的需求。通过将不同功能、等级的地块进行再融合，最终建立起“城市核心一次核心――邻里社区――居住小区”四级完整的城市生活单元结构。使得六合主城区成为引领南京江北地区发展的引擎。
　　
　　5　结语
　　
　　政企合作的新城开发模式，最突出的优点是有利于吸纳社会各类资金，能够有效缓解政府公共财政的压力，那么政府有限的财政资金可以投入到社会更需要支持的方面，避免形成政府单独承担新城开发风险的局面。
　　通过六合新城的实践，笔者发现目前城市政府部门普遍缺乏擅长项目开发和运行的专业人士，而开发企业可以用更高的市场洞察力填补这方面的空缺，通过更有效的管理经验和技术来降低新城开发的成本，提高新城项目管理操作的效率。现行我国城市行政管理模式，与依赖少数精英来管理企业的运作模式类似，在需保持城市经济持续稳定增长的政府工作目标下，政府采取“经营城市”的模式来运作城市资源无可厚非。但企业经营仅仅对企业团体负责。有其自身的缺点，政企合作的新城开发模式，在经营方式上不能以企业经营的方法管理新城建设，不能从“城市经营”走向极端的“企业经营”。特别是在新城建设中，必须优先保护公共利益，确保公共设施完善配套。

转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-545490.htm