关于土地执法监管长效之路的几点思考
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近年来，湖北省各地对构建土地执法监管长效机制进行了积极探索，推出了很多行之有效的做法和成功经验，取得了初步成效。国家土地督察武汉局通过设立试点、联系点的方式始终关注和参与湖北省的长效机制建设，以试点、联系点单位执法监察工作成果为平台，通过了解当前的土地执法监管长效机制建设运行情况，分析存在的问题及成因，有针对性地提出一些对策和建议，希望借此推进土地执法监管长效机制建设工作全面健康发展，同时为国家出台相关政策提供参考依据。
一、基本情况
1.主要做法。为切实做好土地执法监管长效机制建设工作，湖北省国土资源厅确定了工作基础较好、管理较规范的荆门市、武汉市江夏区等5个市、县（市、区）作为试点单位，积极加强指导。各试点单位结合实际，精心制定方案，强化工作措施，对好的做法和经验及时总结交流推广，保证了土地执法监管长效机制建设工作的有序推进。
在土地执法监管长效机制建设中，各地采取各种行之有效的形式，广泛深入地开展土地管理法律法规宣传教育，争取领导重视、社会关注、群众支持。
2.取得的成效。通过建立土地执法联动机制，一是进一步强化了地方政府土地管理责任；二是从制度上强化了国土资源管理部门在土地执法管理中的工作责任和问责奖惩措施；三是强化了各相关部门的土地管理责任，各部门密切协作、合力执法，使国土资源执法监察力度得到进一步加大，实现了土地资源从“一家管、大家用”到“大家管、大家用”的可喜转变。
二、存在问题及原因分析
湖北省在建设土地执法监管长效机制过程中，取得了一定成效，总结了不少成功经验，但土地执法监管仍存在不少问题。 归根到底，土地执法监管主体的职责不能充分履行到位，土地执法监管长效机制就不能从根本上健全。
1.国土资源管理部门监管的乏力。俗话说“打铁先要自身硬”，但事实上国土资源管理部门的执法监管缺乏力度，土地执法监管长效机制建设要求政府主导、依靠一些强势部门甚至企业来配合，从侧面反映了国土资源管理部门的监管力度不尽如人意。
1.1体制不顺。湖北省目前的垂直管理体制存在很大的局限性。地方政府为了追求本地区的经济发展，国土资源管理部门自上而下的规划管制、计划控制、用地审批、执法监察等管理措施的落实仍然受制于地方政府，对地方政府的违法违规行为不敢查也不会去查，更不用说去问责。
1.2机制不畅。一是内部监管机制的不畅。二是违法查处督办机制。
1.3法制不全。我国国土资源法律法规经过多年的实践，不断修改，正逐步走向完善，但仍存在一些缺陷和不足：相关法律法规存在的冲突、部分法律条款存在空白、处罚条款操作性存在欠缺，因此对于没有把握的违法行为，执法监察人员宁可不查，也不愿冒风险。
1.4队伍不强。目前湖北省国土资源系统普遍设立专门的执法监察机构，同时为弥补行政编制的不足，又组建了执法监察队伍。但法律上对土地执法监察队伍设立没有作出明确规定，全凭国土部门与地方党委、政府及相关部门协商，现有的土地执法监察队伍在编制、经费和人员上五花八门，不能统一。
1.5手段不硬。近年来，各地虽然加大了违法用地查处力度，但法律没有赋予国土资源管理部门制止土地违法的强制措施，即使能够及时发现，也只能下达一纸《责令停止违法行为通知书》，当事人完全可以不予理睬。调查取证也有类似的问题，当事人不配合，以种种理由和借口不提供资料，甚至躲避调查、拖延时间。
2.政府监管职责的缺失。应该说目前各级政府土地管理的主体地位日趋明确，意识也不断增强。但从实际运行状况来看，政府缺位、失位现象依然存在。
2.1政府本身成为违法的主体。少数基层地方政府特别是经济欠发达地方政府存在违法征收集体土地、违规出让国有土地、违反土地利用总体规划批准占用耕地甚至基本农田的现象，政府土地违法的宗数虽不多，但违法面积一般较大。
2.2政府对违法违规行为的姑息纵容。一些地方政府为了招商引资、发展地方经济，不顾法律法规的规定无条件满足个别企业老板的用地要求，允许其先占后批、边占边批或批东占西；在违法违规行为受到查处时，又向执法部门施加压力或者干预，成为违法违规行为的幕后推手。
3.协管部门配合的欠缺。土地执法监察工作涉及的单位和部门有公安、检察、法院等司法部门，有纪检监察、发改委、建委、规划、房产等职能部门，有供水、供电等产业部门。阵容不能说不强，力量不能说不大，但在实际行动过程中却大打折扣。
4.村级监管职责的流失。自国土部门实行垂直管理体制改革以来，形成了国家、省、市、县、乡（镇）五级土地管理体制，但恰恰留下了村委会对土地管理的空白。
三、对策和建议
针对当前土地执法监管长效机制建设存在的突出问题及其产生的原因，要以实现保增长和保红线的有机统一为目标，按照国土资源部的要求，着力从困扰和制约长效机制建设的体制、法制、机制方面进行探索和突破，努力构建起以共同责任机制为核心、以“全员监管”、“全程监管”和“联运监管”为主要内容的土地执法监管新机制。
1.完善法律法规，夯实土地执法监管长效机制建设法制基础
1.1弥补法律缺陷和空白
结合新一轮《土地管理法》修改，尽量弥补法律在土地执法监管方面的缺陷和空白，建立与土地管理现实相适应的土地管理法律体系，加大执法监管力度。
1.2赋予国土资源管理部门一定的强制权力
建议各级国土资源部门及时反馈信息，促进有关部门加强土地管理立法工作，健全完善土地管理法律法规。当前，在国家立法滞后的情况下，各地方人大和有立法权的地方政府可以在坚持不与宪法、法律法规相抵触的前提下，加快地方法律法规和规章的制定，以地方立法赋予土地执法监察机构必要的强制执行权。
1.3改革完善土地审批制度
建议按照“疏堵结合”的原则，对现行土地审批制度进行修改完善。
1.4建立农村自治管理模式
《土地管理法》明确规定集体土地归乡镇政府和村集体经济组织所有，实质上赋予了农村集体经济组织（村委会）对集体土地的管理权限和责任。
2.探索创新机制，推进土地执法监管长效机制建设
2.1强化地方政府与相关部门共同责任，突出政府主导作用
2010年以来，湖北省大多数地方逐步探索建立起共同责任机制，取得明显效果，但是相关制度和现行还需进一步明确。建议国土资源部会同公安、检察、法院、纪检、发改、建设、水利、林业、电力、工商等国家相关部门出台具体的可操作性强的联动执法办法，并明确相应责任及追究办法，便于基层执行。
2.2加强土地执法监管网络建设，突出村级协管员前哨作用
2.3严格土地违法问责制度，突出国家土地督察监督政府职能
一方面要积极向中央和组织部门反映，将土地管理特别是耕地保护责任纳入地方政府综合考核指标体系，层层落实责任、层层考核、层层问责；另一方面要严格依照《违反土地管理规定行为处分办法》对各级地方政府和政府部门进行问责，保持土地管理的高压态势，规范各级政府及政府部门批地用地行为。
2.4建立完善激励机制，突出经济杠杆作用
调动政府和相关部门主动配合的积极性，需要建立完善的激励机制，可参照“百日行动”中奖励用地指标的办法，在用地计划、土地整理项目、创新试点等方面予以政策倾斜，建立工业反哺或者农业补助等政策，激励政府严格土地执法监管的积极性。
3.强化基础建设，确保土地执法监管长效机制发挥作用
3.1努力打造执法监管信息平台
充分运用现代科技手段，积极整合各种信息资源，通过“天上看、地下查、网上管”的有机结合，及时发现、及时处理、有效遏制土地违法违规行为。
3.2切实加强违法监察队伍建设
各级政府要切实加大投入，对土地执法监察队伍特别是基层国土资源所人、财、物等方面予以保障。
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