对城乡规划管理问题的分析研究

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　　[摘要] ：分析我国当前城乡规划中存在的问题，提出城乡规划管理策略城乡规划是每个政府的一项重要职能和责任。因此，必须从如何深化城乡规划管理改革入手，规范及提升城乡规划管理的水平，实现城乡规划工作的进步。本文仅对城乡规划管理的几个问题做浅薄的探索。
　　[关键词]城乡规划管理
　　一 现行城多规划管理的制度概况
　　 我国现行城乡规划的管理概况可以从城乡规划体系、城乡规划管理主体、城乡规划编制主体、城乡规划审批主体、城乡规划许可制度等进行五个方面说明。
　　1、城乡规划体系城乡规划是由全国城镇体系规划、省域城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划、村镇规划等不同区域层次规划组成的一个相对独立的、完整的规划体系。
　　2、城乡规划管理主体国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作；县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。
　　3、城乡规划编制主体国务院城市规划行政主管部门组织编制全国城镇体系规划：省、自治区、直辖市人民政府组织编制省域城镇体系规划：城市人民政府负责组织编制城市规划：县级人民政府负责组织编制所在地镇的城市规划。
　　4、城乡规划审批主体全国城镇体系规划、省域城镇体系规划和直辖市、省会城市、50万人口以上城市以及国务院指定的其它城市的总体规划， 由国务院审批；其它设市城市、县城镇及建制镇的总体规划，分别由省(自治区、直辖市)人民政府、城市人民政府和县级人民政府审批城市分区规划由城市人民政府审批，详细规划由城市人民政府或城市规划行政主管部门审批。
　　5、城乡规划许可制度 由《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》三项制度构成，合称“一书两证”。规划许可制度的设立，体现了城市规划同时规范政府行为和管理相对人的双重功能和职责，确立了城市规划对城市建设活动实施综合调控和具体管理的工作机制和程序，为城市规划的实施管理提供了有效的制度保障。
　　二 目前城多规划管理中遇到的问题
　　1、城乡规划管理工作达不到科学发展观及和谐社会的要求计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。近年来， 出现了规划滞后于建设，规划指导不了建设甚至阻碍了建设的问题，原因就在于此。如何加快规划思路和规划体制改革，实现由项目导向型规划到资源管治型规划的转变，真正使城乡规划成为一项重要的公共政策，还任重道远。
　　2、城乡规划管理工作各部门间的矛盾越来越多一是城乡规划管理工作的战略性与政府任期政绩的短期性之间的矛盾 规划考虑的是地方发展的长远利益，规划研究的期限往往要跨越三至四届政府任期，而一届政府任期只有5年，政府领导往往只对3―5年能办成的事感兴趣。二是目前经济发展对资源要素需求的爆发性与资源环境承载力的稀缺性之间的矛盾。据有关资料，2008年全国规模以上工业增加值比上年增长12．9％，其中高耗能，高污染行业的增长更快，而全国GDP增长仅为9％。三是城乡规划管理工作的综合性与城乡建设部门的专业性之间的矛盾。城乡规划部门一直属于建设系统，社会上一般都认为规划建设部门是专业部门，而城乡规划管理工作具有很强的综合性，职能与角色的错位，严重限制了规划综合协调作用的发挥。
　　3、城乡规划管理工作职能不足的压力越来越大近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争有余、合作不足的状况，规划部门面l临着加快规划体制与机制改革，进一步强化城乡规划管理工作在政府层面的行政统筹能力，加强规划的技术支撑能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力的客观要求。如果我们与时俱进地提升统筹能力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划的权威性和规划实施的严肃性。
　　4、城乡规划管理工作暴露出的问题越来越明显这些问题集中表现在“多” 与“少” 的矛盾上： 一是上级政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多， 因势利导少， 再加上规划人员力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很大的局面。按现行管理体制，规划局长几乎什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，但责任都是规划局长的。四是规划研究多，项目研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力。只重视规划研究，不重视项目研究，没有建立建设项目的规划评估制度，以致在项目管理时简单地用图纸去对项目，致使规划编制越做越细。
　　 规划编制抓不住规划的本质，从而导致规划适应不了城市的发展变化，到头来，规划的原则往往难以坚持。俗话说，人无远虑必有近忧。当前城乡规划管理工作已经到了重要关口，如果我们还沉醉于地方规划局在政府部门中的一点有限的地位和在开发商面前的一点有限的权力，而不从整个规划工作体系来看待当前规划工作面临的矛盾和存在的突出问题，进一步增强危机意识，我们就无法凝聚共识，形成规划战线每位同志主动参与、规划部门上下联动深化城乡规划体制改革的良好氛围，规划部门就可能坐以待毙，逐渐失去现有的一点优势，直至变成“发证员”、“画图匠”的角色。
　　三、对现行城乡规划管理的探索性反思
　　1、对城乡规划管理设计层次的反思现行的建设部《城市规划编制办法》对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着市场经济的发展，《城市规划编制办法》在很多方面都需要调整和修正。区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。现行的规划编制体系可以从城乡统筹和协发展的角度进行适当调整和规划实践。
　　 (1)增加市域城乡一体化层次的规划 我国现在实行的市管县体制，该规划层面可以在省域城镇体系规划的指导下，对市域的城乡发展统一规划，可以将概念规划的区域扩大到整个行政管理区域，与现在倡导的“城乡一体化和谐发展”相吻合，能够更好地一体化规划市域基础设施和产业布局。
　　 这一层面的规划，着重点应在以下方面：①市域产业结构的协调一体化发展；②市域交通系统的一体化发展战略；③ 市域各类土地的综合利用方针；④ 市域各类集中建设用地的规模、范围和建设原则：⑤市域生态系统建设的发展战略；⑥ 市域基础设施的共享共建战略。该规划与现行的“城镇体系规划”不同，其重点是解决城乡一体化和协调发展的问题，把“规模等级结构”淡化，用“产业结构的协调一体化发展”代替“职能结构”的概念，空间结构上强调城乡一体化和谐调发展。其目的是把现行城市建设的用地指标放在市域范围内平衡，协调区域基础设施规划建设和发展，逐步消灭城乡差别。

　　 (2)加强县乡建设区域层次的规划。在市域城乡一体化规划的基础上，直接把5万人以下集中建设用地(现在的县城和中心城镇)的规划做到控制性详细规划深度，不再做“总体规划”，从而用控制性详细规划的各项指标体系来指导建设和管理，增加可操作性。
　　 (3)强调城市土地编制的规划．强化城市土地的控制性规划的编制，以保证城市土地的合理布局，使城市土地的开发强度(容积率、建筑密度、绿地率等)符合城市总体规划的要求。
　　2、对城乡规划管理体制的层面思考城市的发展与规划是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系：
　　 (1)改革对地方政府官员的政绩考核。一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。
　　 (2)调整城乡规划管理体制。目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城市规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制， 以适应发展需要，并同时制定相关的法律，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。
　　四、对现行城乡规划管理的探索性建议
　　1、在城乡规划建立委员会制度
　　 合理城乡规划决策机制传统的城市管理一直都是政府的职能，但是现代化的城市管理理论已认识到，政府不是惟一能够履行公共事务职能的组织。城市的管治意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者，除了政府机关外，还需要公众社会的参与和各种利益集团及组织的介入，共同协商以促进政府与社会的互动。
　　2、重视多视角的切入，加强规划“广度”
　　 规划中重视多视角的切入，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强了规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划牵扯到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若规划论规划，未免视线过于狭隘。
　　3、强调公众参与的实践规划
　　 城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。
　　4、重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性
　　 城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。
　　5、建立城乡规划管理行政责任追究制度
　　 城乡规划管理的行政责任主体，是各级政府领导、城乡规划管理部门领导和直接管理工作人员。对于由城乡规划管理工作中的各种违法违规行为造成的后果，要追究直接责任人和主管领导的责任；对于造成严重影响和重大损失的，还要追究主要领导的责任；对违法建设不依法查处的，要追究城乡规划部门的责任。城市规划行政决策法律责任的确立，其目的在于保护行政管理的法律秩序，保障国家、市民、开发商的权益，制约和预防决策违法行为，推进城市规划行政决策的科学化。
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