基于推进粮食主产区农业现代化的农业支持政策调整取向

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　　 摘 要：粮食主产区是我国发展现代化农业的重中之重。然而，粮食主产区在推进农业现代化中面临着粮食生产与经济发展的矛盾，粮食生产比较效益下降与农民增收的矛盾，农户小规模经营与现代化产销的矛盾。农业支持政策对于促进农业现代化具有提供前提条件、“造血”功能、投入保障、政策导向等作用。未来对粮食主产区农业支持政策的调整取向是：加大对农业基础设施建设投入，加大对农业科技和技术推广投入，加大农村教育投入，加大农村市场体系建设投入，加大对农民收入的支持力度。
　　 关键词： 粮食主产区；农业现代化；农业支持政策
　　 1、引言
　　 粮食主产区是我国发展现代化农业的重中之重。承担着保障国家粮食安全重要责任，其农业人口占全国农业人口的80%，占全国总人口的60%；耕地面积和粮食播种面积均占全国的60%以上，粮食产量占全国的70%。为国民经济的持续发展和国家粮食安全作出了巨大贡献。然而，粮食主产区的现代化进程中也面临着工业化发展水平不高，农民增收难度大，农户小规模分散经营等困难。按照WTO《农业协议》有关规定，我国对农业的“黄箱”支持资金应达到480多亿元，在目前基础上仍有很大空间，“绿箱政策”更有许多余地。[1]（P227）如何发挥农业支持政策对粮食主产区实现农业现代化的促进和保障作用以推动农业增长方式转变是当前亟待研究的重要课题。
　　 2、粮食主产区推进农业现代化的主要矛盾
　　 2.1粮食生产与经济发展的矛盾
　　 粮食主产区是我国粮食生产的主体，在保障国家粮食安全中发挥着重要的作用。13个粮食主产省历年来承担了全国一半以上的粮食产量（表1）。
　　
　　
　　 资料来源：《中国农业统计年鉴（2008）》。
　　 粮食主产区的主要农产品是粮食。粮食比较效益低且市场风险高。地方工业的发展又是以粮食加工为支柱产业。低效益的粮食生产和低效益的粮食加工，导致主产区农民收入低，工业基础薄，地方财政收入少。从而导致了粮食生产与地方经济发展的矛盾，与此同时，往往是一个地区生产的粮食越多，地区政府配套的产业资金就越多，从而使一些地区人均财政收入呈减少趋势，导致推进农业现代化的基础不牢。
　　 2.2粮食生产比较效益持续下降与农民增收的矛盾
　　 近年来，粮食生产的比较效益持续下降，根据河南省农产品成本调查队提供的资料，2007年的小麦、玉米亩均总成本分别为386.6元和411.4元，分别比上年提高10.6%和4.9%。[2]（P114）按照河南省农业厅的测算，当年小麦即使在最低收购价提高的情况下，亩均收益仍比上年下降44.27元。
　　 长期以来，各级政府十分重视农民增收。但是，以粮食生产作为主要收入来源的主产区农民的持续增收步履维坚。调查数据显示，粮食主产区农民户均总收入为14432.29元，其中，来自种植业的收入为6442.27元，占44.64%，其中粮食收入约占种植业收入的95%[3]（P12）是农民收入的主要来源，近年来，主产区与主销区农民的收入差距日益扩大。1980年，主销区农民人均收入为271.84元，比主产区农民收入高72.75元，是主产区的1.37倍。1980年~2007年主产区农民人均收入年均增长11.6%，而主销区为12.8%，二者每年差1.2个百分点。
　　 2.3农户小规模经营与现代化产销的矛盾
　　 小农经济、人多地少是许多粮食主产区的基本现状。以河南省为例，即使到2020年，城市化率达到了50%以上，农村人口减少到5000万，农民人均耕地也只有2亩多，农户经营规模过小的情况仍无法从根本上加以改变。单个分散经营的农产，由于生产规模小，信息不对称，交易成本高，不能适应现代化大生产的要求，又不能与统一的大市场相对接；在生产方面，形不成规模效益，影响了农业集约化程度的提高，难以充分发挥现代机械化大生产的作用，加大了农业生产的成本；在流通方面，小规模的农户只能是弱势的市场主体，在残酷的市场竞争中，只能在价格、质量、服务和竞争实力等方面处于劣势。
　　 3、农业支持政策对促进农业现代化的作用
　　 3.1弥补市场缺陷，为启动现代化建设创造前提条件
　　 农业支持政策具有弥补和纠正市场失灵的功能。国家粮食安全属于准公共产品，具有公益性。国家对农田水利等基础设施建设的投资补助，对良种的投入补贴等，目标是建立农业的现代物质装备体系。单纯依靠市场调节，一方面无法主动提供公共产品和解决外部性问题，导致农业科研、教育、科技推广以及农业基础设施供给滞后等问题的产生；另一方面，单纯的市场机制导致农业资源向非粮生产过度地转移，会进一步降低粮食生产的比较收益，造成农业发展的停滞。上述问题解决不好，粮食主产区的农业现代化就缺乏启动的前提条件，因此，需要通过农业支持政策加以弥补和纠正。
　　 3.2强化农业基础，为推进现代化建设提供“造血”功能
　　 政府对农业支持的目的是强化农业的基础地位，这种强化推进农业现代化建设的作用体现在：一是为建设农业现代技术支撑体系创造条件。国家实施的农业科技创新体系建设、农业技术成果推广补贴政策、公益性技术服务经费保障政策等，对于建立农业现代技术支撑体系是必不可少的。二是强化农业基础设施建设。通过实施一系列的农业支持政策，特别是增加对农业的投入，有利于提高农业基础设施的现代化水平，改善农业生产条件，提高包括粮食生产在内的农业综合生产能力。三是强化粮食主产区农业的竞争能力。即通过政府实施合理的农业支持政策，为农业提供能与其他产业平等地开展竞争的条件，以提高农业在市场和资源竞争中的能力和地位。必须指出，农业保护政策的这种强化功能，不能理解并强化为一种救济性、输血性、维持性的保护。输血是为了造血，保护是为了强化。[4]（P95）
　　 3.3加速实施进程，为推进现代化提供投入保障
　　 农业支持政策具有为农业现代化建设的进程提升速度、提供投入保障的作用，粮食主产区具有农业生产条件比较落后、农业科技不发达、农民科技文化素质较低的劣势。如果没有一定的政策支持，农业现代化建设的进程将十分缓慢。必要而合理的农业支持措施，可以推进、激励和加速农业现代化的进程，与WTO《农业协议》“绿箱”措施相比较，我国在农产品市场促销服务，生产者收入稳定、收入保险、退休补贴、资源停用补贴、结构调整投资补贴等“绿箱”措施上还是“空白”。[5]（P28）有较大的政策实施空间。增加对农业的资金投入，可以解决农业现代化发展所面临的资金短缺问题，弥补现代化建设的“短板”，在更高的层次上实现生产要点的优化组合。
　　 3.4创造示范效应，为推进农业现代化提供政策导向
　　 农业支持政策具有导向功能，通过某些政策措施，实现政府对农业现代化建设的有效引导和调节，克服完全的市场机制可能引起的农产品供求总量失衡和供求结构等矛盾，推进农业现代化健康、可持续发展。比如，WTO《农业协议》“绿箱”政策政府的一般服务包括农业科研、病虫害控制、农民培训服务、农业基础设施建设等，对推进农业现代化是必不可少的。通过培训，使农民掌握现代技术，拥有先进的经营思想，这是现代农业的基础。再如：增加政府对农业的投资不是要求政府包揽一切，政府只需承担大型的、基础性、公共性项目的投入。这类投资具有示范效应，可以鼓励、带动农户、企业和社会各界对农业，特别是对大量能产生明显的经济社会效益的项目的投资。
　　 4、农业支持政策的调整取向

　　 未来完善农业支持政策的重要内容是，根据粮食主产区农业现代化的建设目标，以转变农业增长方式为核心，以促进农业结构高速和农民增收为任务，以改善农业基本生产条件和保护农业生态环境为重要途径，为粮食主产区现代农业建设提供有力的政策支持，政策调整的重点包括以下五个方面。
　　 4.1加大对农业基础设施建设的支持力度，强化农业现代化的物质基础
　　 必须确立财政投资在农业基础设施建设中的主导地位。一方面，要继续加大对农田水利设施的投入，进一步加强对大江、大河的治理和原有设施的维修加固。将农业基础设施建设的重点向中小农田水利设施转移。在粮食主产区推广规模化节水灌溉工程，进一步加强对大型灌区的续建配套建设，完善农田灌排体系，加强对粮食主产区中低产田的治理，为提高农田综合生产能力奠定坚实的物质基础。另一方面进一步加大对农村道路、交通、农村电网、邮电通讯、医疗卫生等基础设施建设。切实改变农村道路质量差、通讯信号差、电网老化供电不足等问题；改变农村文化、医疗卫生设施短缺、破旧的落后局面；以节水灌溉，人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏“六小工程”为重点，进一步扩大覆盖面，全面改善农村生活环境。
　　 4.2加大对农业科技和技术推广投入，强化农业现代化发展的科技基础
　　 首先，进一步增加财政对农业科技的投入，集中支持农业基础研究和公益性研究项目，尤其是动植物品种资源，转基因技术，旱作农业技术的研究。与此同时，加强对农业适用技术研究的支持力度，包括动植物良种繁育，病虫害防治技术、生物技术、节水灌溉技术、平衡施肥技术、水土保持技术以及农产品储存，加工和保鲜技术等，对各种所有制企业，非营利组织从事农业科研实施经费补贴等鼓励政策。
　　 其次，健全农业科技推广网络。加大农业科技推广工作是一种软性补贴农民的新形式。县级以下乡村的公益性农业科技推广机构要配备专职或兼职农业技术推广人员，由政府支付活动经费和工资。要加强农业科技示范户建设。选择一批种养水平较高，乐于助人的农户，作为科技示范户，采取直接补贴、科技培训、专家指导、小额信贷等多种方式进行扶持。
　　 第三，积极实施促进农业机械化发展政策，农业机械化是农业现代化的物质基础和重要标志。农机化扶持政策是加快农机化发展的关键。应在现有的农机具补贴政策的基础上，完善农业机械化科学研究、税费优惠、信贷支持、政策性保险、农业作业补贴等扶持政策，加大农村机耕道，机库棚等基础设施投入，形成支持农业机械化发展的政策体系。
　　 4.3加大农村教育投入，强化农业现代化发展的人力资源基础
　　 没有现代高素质的农民，就没有现代农业，财政支农资金必须向培养新型农民倾斜，培养一批有文化、懂技术、会经营的现代农民，要加大农村基础教育的投入，提高农村基础教育的普及率，全面提高农村劳动力的科学文化素质。与此同时，加强农村职业教育和继续教育。要进一步完善农村劳动力职业培训体系，按照不同行业，不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实施定向培训。为适应现代农业的要求，应结合农业结构调整发展特色农业和农产品加工业的需要，开展针对性强的农业科技培训和经营管理培训等。
　　 4.4加大对农村市场体系建设投入，强化农业现代化发展的市场条件
　　 重点鼓励粮食主产区农产品批发市场建设。通过投资补贴，贷款贴息等措施鼓励多渠道投资，同时改善原有批发市场的基础设施，完善服务设施，推行拍卖竞价，网上交易等现代交易方式；鼓励有资源的投资主体，兴建现代农产品物流配送中心，并给以相应的投资补贴和一定的税收减免，促进农产品现代物流网格的发展。与此同时，制定优惠政策积极发展各类农民合作经济组织。应通过完善法律法规，明确农民合作经济组织的地位。组织方式、治理结构以及相应的权利和义务。制定相应的优惠政策，促使其不断发展壮大，如实行减免税收或优惠税率，优惠贷款，管理运行费补贴等政策。
　　 4.5加大农民收入的支持力度，强化农业现代化发展的前提条件
　　 完善农民收入支持政策的重点是：其一，实施粮食等主要农产品生产目标收入补贴政策。针对目前粮食直补水平低、补贴方法不统一等问题，建议以种粮年收益与从事非农产业职工的年平均收益基本相等为原则，提高补贴水平，统一补贴方法，合理确定粮农种粮年目标收益标准。其二，尽快完善农业保险补贴政策。尽快出台《农业保险法》，按照“政策扶持、多方筹集、专项使用、封闭监管”的原则，建立多层次的农业保险准备基金，将水稻、小麦、玉米等需求弹性小，影响国计民生等主要粮食作物纳入重点政策性险种，实行法定强制统保，财政统一进行补贴。其三，完善其他直接收入补贴政策，包括退耕还林还草补贴、良种补贴、农机补贴、测土配方施肥补贴等，增加补贴力度，改进补贴依据，完善实施办法。
　　参考文献：
　　[1] 吴敬学，陈俊红.国外政府农业投入政策趋向和经验启示.农业经济与科技发展研究（2007）.中国农业出版社，2008
　　[2] 刘光生，王昱.河南省农业现代化道路该如何走.发展现代农业的实践与探索.中国农业科技出版社，2008
　　[3] 国家统计司农林司.粮食主产区农民收入问题研究[J].调研世界，2004
　　[4] 易炼红.健全市场经济条件下的农业保护体系.湖南人民出版社，1998
　　[5] 梁世夫，姚惊波.农业多功能性理论与我国农业补贴政策的改进.农业经济导刊，2008（8）
　　注：文章内所有公式及图表请以PDF形式查看。

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