农村公共产品的供给瓶颈

来源:用户上传      作者: 石龙

　　[摘要]农村公共产品供给与农村基础设施、科技文化建设息息相关，是建设社会主义新农村的重要基础，从农村公共产品供给现状出发，探讨农村公共品供给缺乏的原因，寻找农村公共品供给的瓶颈，并有针对性的探讨突破该瓶颈的方法。认为，农村公共产品供给贫乏是建国初方针政策和经济发展史长期共同作用的结果，大力拓宽供给渠道是突破该瓶颈的最主要的思路方向，
　　[关键词]农村公共产品；准公共产品
　　
　　农村公共产品通常是指在农村地域内，满足农民生产生活需要的、效用具有不可分割性、消费上具有非竞争性和受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村的公共设施、公共事业、社会福利等各个领域。由于我国在建国之初就实行重点发展城市的政策，导致农村公共产品供给缺乏，层次低、模式单一的现状。在农村税费改革及取消农业税后，与之相联系的一系列配套改革措施未能及时跟进，更加重了我国现阶段农村公共产品的资金来源单一、供给滞后和供给模式陈旧等的一系列问题。因此，在当前农村公共品供给欠账过多的背景下，国家更应细致规划与农村，农民、农业息息相关的农村公共产品供给，找出公共产品供给的瓶颈，在投入有限的情况下，获得最大的收益。
　　
　　一、现阶段农村公共产品供给的内容
　　
　　在我国，农村公共产品通常是由当地农村社区居民共同享有的“社会或集体产品”，其中，农村纯公共产品包括：基层政权提供的行政服务和社会秩序、农村发展规划和政策、涉农信息、农村义务教育、农村环境保护和治理、农业科学研究和推广、大型骨干水利电力工程、气象服务、大范围水土保持工程、农村交通基础设施建设等。农村准公共产品包括：农民社会保障、农村水利设施、公共卫生服务、电视广播电信等信息系统、农村电力和自来水供应、农村道路建设、农业科技教育和职业培训、农技推广等。农村公共产品的需求很多，但是地方财政却很难满足相应需求，随着预算外资金纳入预算内步伐的加快以及农业税取消、非税收入的规范，县乡财政收不抵支的矛盾更加明显，支持保障农村公共产品的资金缺口逐渐扩大，出现了所谓的“税费改革――农民负担减轻――基层政府收入减少――公共产品供给更加短缺”的怪圈。
　　
　　二、农村公共产品供给短缺亟待解决
　　
　　农村公共产品性质特殊，既有“农业”的烙印，也有着深刻的“农民”、“农村”的印记，农村公共产品大都为基本设施建设，集中体现了对农业、农村、农民的“三农”问题的政策安排。农村公共品的供给很大程度体现了社会主义新农村建设的进程，众多学者也从农村公共品供给的理论、现状、模式比较等方面，进行了大量的研究，认为“我国农村的公共产品供给严重不足。已经极大地制约了农民生活、农村社区和农业的发展，是造成城乡、区域发展差距的重要根源”。
　　虽然经过改革开放以来二十多年的投入，农田水利建设、退耕还林、气象服务等生产性公共产品建设取得明显效果，与此同时，许多地区农田水利工程老化失修，农业设施设备还停留在20世纪80年代的水平，服务设施、手段的落后和技术水平的低下，严重制约了农业技术的应用和推广。从消费性公共产品的供给来看，全国仍有四亿农村人口喝不上自来水，饮水困难和饮水安全问题亟待解决；农村义务教育目标还未能实现：许多偏远地区缺乏必要的医疗卫生设施和服务，交通、通讯等基础设施落后等等问题。同时，农村公共产品不仅供给总量短缺、总体质量不高，而且供求结构不合理，层次和现代化水平低，总体功能、效率低，供求矛盾突出。农村公共品供给现状是政策和历史积累的结果，巨大的缺口更加迫切需要增加农村公共产品的供给。要增加农村公共品的长效供给，前提是解决资金来源渠道问题及相应的筹资机制问题。
　　
　　三、农村公共产品供给资金短缺三原因
　　
　　我国农村社区不但需要大量的纯公共产品提供，也需要大量的准公共产品提供。二者有赖于政府财力增长的同时，通过转移支付、创新手段来增加供给。当前突出的问题是，现有财政收入有限，历史欠账太多，如何拓展投资农村公共产品的供给来源，成为农村公共品供给的最大瓶颈。2008年中央一号文件明确提出：切实加大“三农”投入力度、引导要素资源合理配置，推动国民收入分配切实向“三农”倾斜，大幅度增加对农业与农村投入，扎实推进新农村建设的顺利进行。导致农村公共产品供给资金不足的原因中，投入不足是最主要、最直接的原因，具体表现在：
　　1.国家财政用于农村公共产品的支出长期偏低。我国农村公共产品有着巨大的资金需求，然而受优先发展城市的战略影响，国家对农村的投入明显低于对城市的投入。长期以来，我国实行偏向城市的国民收入分配政策，造成各级财政用于农村公共产品的资金数量较少。
　　2.政策惯性作用，农村筹资能力欠缺。由于“以农促工”政策的历史影响，一些政府筹资主体至今在观念上不能与时俱进，潜意识里认为农村落后于城市是“合理的”。改革开放以来，农村公共基础设施建设也取得了很大成就，但农村区域间不平衡、农村落后于城市的格局并没有彻底改变。城乡之间的显著差距不仅表现在道路、公共基础设施上，更突出地反映在教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防及控制体系的建设等方面。由于农村自身市场机制的不健全，村集体经济欠发达，筹资渠道单一，农村自身的筹资能力欠缺，这方面尤以中西部经济欠发达地区明显。
　　3.投融资模式单一。农村公共产品方面的城乡差距集中表现为城市有较多的投融资模式，农村没有。城市公共产品的供给朝着市场化和多样化方向发展。以城市公路建设为例，投融资主要由中央、财政、地方、银行、外资、民资等几个方面构成。目前农村公共产品的资金主要来自集体积累，农民出工出力，投融资模式单一。
　　
　　四、农村公共产品供给资金多元化或解决供给短缺问题
　　
　　为了解决供给资金不足的问题，笔者认为在目前财力紧张局面情况下，可利用准公共产品特性，适当引入民间资本和私营主体，利用市场机制，扩大供应总量；以公共财政为主，其他资金来源为公共财政分担的思路，帮助公共产品实现资金来源多角度化的格局，即拓宽资金来源渠道，增加公共产品(包括准公共产品)供给资金来源多元化。同时给予政策支持，重点在于以下几个方面：
　　1.增加对农村公共产品财政资金的政策倾斜。坚持公共产品由政府作为出资主体的政策不能动摇，由于地方政府的财力有限且分配不均匀，中央财政应倾斜更多资金投入到农村公共产品的供给中来。这些年，中央财政不断增加对农村地区的投入，包括文化公共服务，扶贫资金投入、农村危房改造等，通过转移支付、创新手段来增加供给。政府是农村公共产品的主要供给主体，对于全国范围性的公共产品，如基础教育、环境保护等，应由中央和省级政府来负责提供：地方政府主要负责提供本地区的公共产品，如区域性的道路交通、农田水利建设等。
　　2.对准公共产品逐步形成多元化的供给主体。准公共产品供给主体多元化，主要是通过集体意志的体现，或者通过某

种其他力量的参与达到一种群体目的性的准公共产品的优先发展的选择。应扩大农民公共产品消费品种，让农民拥有了更多的选择权。新的市场主体的进入，将会打破政府在农村准公共产品供给中的垄断地位，一定程度上消除政府在农村公共产品投入中的盲目性，可以极大地提高公共产品的供给效率。多元化的供给主体主要有以下几种：
　　(1)政府是农村准公共产品供给的主力军和引导者。由于准公共产品的某些“公共品特性”，容易造成准公共产品供给不足或使用过度的问题，因此，政府尤其是地方政府的财政收入应作为农村准公共产品供给的主要来源。
　　(2)私人成为农村准公共产品的供给者。由于公共产品的非排他性和非竞争性特征，很容易出现搭便车和供给不足问题，准公共产品由于继承了纯公共产品的一些特性，也容易产生搭便车的情况，从而造成准公共产品供给不足、维护力度不足或过度使用的问题。因此，财政应该在引导准公共产品的供给的同时，鼓励私人投资公共产品。在技术水平和收入水平等约束条件满足时，部分排他成本不高的准公共产品完全可能转化为私人产品，从而实现准公共产品供给多源化，具体方法可采用：一是民办公助、政策支持等方法，通过政府补贴、税费优惠等方式鼓励各类资本参与此类准公共产品的提供，如农村职业培训和农业技术推广。二是鼓励村镇有组织的通过协商、群众大会等形式，采取自下而上的方式，选择对其具有明显利益的准公共产品，共同出资出劳，共同管理。三是对于已形成资产或具有资产特性的准公共产品，应通过明晰产权的方式，使其社会效益得到最大化发挥。四是对于部分带有私人产品性质的准公共产品，可通过特许经营、收费等方式来弥补其成本。
　　(3)非营利组织成为农村公共产品的新生力量。非营利组织(NGO)是公民自愿组成的不以营利为目的的志愿团体、社会组织或民间协会等。非营利组织具有非营利性，其活动领域一般为体现集体利益的活动、慈善捐助和环保公益活动，这些基本上都属于公共产品的范畴。非营利组织积极参加包括杜区建设、地方自治、公共政策制定和执行在内的公共管理过程，已成为农村经济发展的重要力量，尤其在拓展农村经济、传播农业知识、支援贫困乡村的扶贫、支教活动中发挥了重要作用。
　　3.发展多元化的筹资渠道。多元化的筹资渠道是农村公共产品供给多元化体制的重要组成部分，具体的筹资渠道有：(1)财政资金。中央和地方政府每年固定的财政收入中支农资金以及转移支付是农村公共产品以及准公共产品供给的主要资金来源。(2)民间资金渠道。民间慈善、公益组织的资金是对农村公共产品进行补充供给的重要组织形式，我国慈善、公益组织的资金使用主要是投向了农村公共服务上。(3)个人筹资渠道。有些农村准公共产品可能会给某个人带来较大的收益，即使自己全部提供，也能够弥补他的支出，即使别人不提供支持的情况下，个人也可能独自供给，或者是某些排他且排他成本不高的准公共品，个人可能会愿意出资进行提供，从而实现了准公共产品向私人产品的转化。(4)金融渠道。2006年中央1号文件指出：“县域内各金融机构在保证资金安全的前提下，将一定比例的新增存款投放当地：国家开发银行要支持农村基础设施建设、农业资源开发”。发挥银行等金融机构对农业发展的支持作用，推动农村经济发展；加快银行等金融机构支农金融产品的改革步伐，明确银行支持农业的市场定位。今后，金融渠道将成为农村公共产品供给的重要资金来源。
　　随着国力的增强，我国的财政投入正逐渐向“三农’，方面倾斜。建设社会主义新农村是一项关系到我国社会主义市场经济建设的重大战略任务，需要将更多的公共财政投入到农村的公共产品中去，为农村经济发展打下坚实的基础。突破公共产品资金来源匮乏，历史欠账太多的发展瓶颈，将为农村公共品投入寻求更多的供给来源，为我国新农村建设、社会主义经济的发展奠定无比坚实的基础。
　　
　　参考文献
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