行政改革的新取向：建设绩效型政府

来源:用户上传      作者: 胡孟霞

　　【摘要】 从绩效型政府的内涵入手,阐述了建设绩效型政府的必要性,提出了构建我国绩效型政府的基本对策与措施。
　　【关键词】 政府;行政改革;绩效型政府
　　
　　随着工业文明的进一步发展,政府与社会关系、角色定位的不断变化,效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性,与政府的行为价值取向也已经大相径庭,确立什么样的政府管理理念成为当今政府管理与改革的核心问题。特别是在20世纪70年代之后,西方社会乃至整个世界发生了根本性的变化,时代的变化对政府提出了新的要求,对历时百年的传统行政模式提出了巨大的挑战。为此,西方发达国家掀起一股大规模的行政改革浪潮,即“新公共管理”,借以区别传统的公共行政模式,也区别在传统公共行政模式下的管理技术学派的思想。
　　新公共管理运动的改革总体指导思想是:以经济学和私营部门管理为理论基础,摒弃公共服务供给中传统的官僚制独占模式,引入各种市场竞争机制;借鉴私营部门的管理技术与激励手段;强调公共服务中的顾客导向;注重结果甚于规则等等。通过改革,使得政府以较少的成本实现一个高效的回应性的政府。以英美为首的发达国家采用新公共管理理念、管理主义思想,适时把绩效管理理念与制度溶入行政改革当中,适时提出了绩效管理的理念,西方各国把绩效管理方法和工具引入到公共管理领域,并结合公共组织的自身特点得到广泛应用。绩效管理的引入大大地推动了政府改革的大趋势,取得了很好的效果,建立绩效型的政府已然成为当今世界政府改革的大趋势,中国的政府改革同样不可避免。
　　
　　一、绩效型政府的内涵和特点
　　
　　所谓“绩效”,从字面上解是成绩和效益,对于政府而言,其绩效应该是指政府作为一个整体,在管理和服务等政府行为中所取得的业绩、成本和影响等,由于政府本身公共部门的性质,政府的绩效不应该简单的体现为对于效率的追求,其业绩、成就和影响的核心问题应该是公共责任的实现程度与效果。可以概括地说,“绩效型政府”是以结果为本,以目标为准,以低成本取得高效益,以公共责任的实现程度、效果、服务质量和社会公众需求的满足为第一评价标准,降低政府成本,做大政府业绩,通过一套完整的评估体系,最终实现管理的三“E”经济(economy)、效率(efficiency)和效益(effectiveness)目标的政府。其特点是:
　　(1)经济性。这是绩效型政府的基本特点,即衡量政府花去了多少钱或是不是按程序花钱,成本本身并不能但它能很好地体现出预算和实际成本之间的差距。绩效型政府衡量服务效率和效果,考虑成本核算,从事某项行政活动尽量降低行政管理成本。
　　(2)效率性。即用最少的时间,最快的速度,花费最小的人力、物力、财力实现行政目标,是绩效型政府的核心特点,绩效型政府注重政府管理成本与效益核算;加强对政府财政、预算的严格管理,扩大审计的范围;简化办事程序,加快办事速度,讲究行政效率。
　　(3)效益性。绩效型政府更重要的是体现在社会效益上,这是行政管理的根本方向,也是绩效型政府的本质特点,即评估绩效型政府不能简单地以人、财、物的数字分析来予以评价,还要重视行政管理活动中的社会因素和普遍社会效果。没有社会效益的行政管理,效率再高,也不是绩效型政府,绩效型政府是它最终所实现的行政目标和行政决策要代表国家意志和人民群众的利益,必须符合社会需要和人民愿望,符合经济发展和社会进步的客观规律,着重品质层面。
　　
　　二、建立绩效型政府的必要性
　　
　　首先,这是一种摆脱财政困境的现实选择,由于多种原因,财政吃紧,成为政府面临的挑战导致的政府的职能不是简单的削弱,有的职能如环境保护、科技开发还要加强,政府的收入又因种种不定因素会减少。政府通过征税聚财是一种强制的措施,也是一种有限的方法,政府不可能无限制地开征税种、提高税率。
　　从理论上说,在政府财政开支占GDP的比重已经相当高的情况下,地税会扼杀社会的经济活力,削弱企业在国际市场的竞争力,在政治上是一种自杀行为。从现实中看,一些国家,一些地区已出现了不满现行税收制度的抗税风潮。政府在严峻的经济形势下,开源无望,只能寄托于内部的挖潜,通过集约式的提高公共绩效而不是粗放式的扩大服务项目来满足社会需要。
　　其次,这是一种面向时代需求的积极回应。随着时代的发展,人民在各方面对政府的需求日益增加,致使政府扮演的角色越来越重要,其提供公共服务的功能逐渐扩大。一方面政府为社会大众所提供的多项公共服务必须由社会大众支付所需成本,政府功能的扩张与强化势必将增大政府的施政成本;另一方面社会公众又期望政府以最经济的手段,花最少的钱,提供更优质的服务,促使政府要把恪尽职守,优质高效作为争取顾客满意的首要内容。
　　最后,公共绩效低下是一个较为普遍性的问题,提高绩效是政府管理的根本要求,以往的历次改革,包括机构改革、人事制度改革,其最终目的也都是为了提高绩效。
　　
　　三、建立绩效型政府的基本对策和措施
　　
　　1.精简机构,整合流程
　　政府行政效率不高的一个重要原因是机构重叠,职能交叉,导致人浮于事,相互推诿。建立绩效型政府的首要举措就是不断深化机构改革,精简不必要的机构和人员,减少管理层级。还应改革日常工作流程,改革会议制度、公文审核签批制度、重要决策的督查办理制度,切实精简文件,注重行文实效,把领导从繁文缛节中解放出来,集中精力抓大事、议大事。
　　清理行政审批事项,减少审批环节,优化审批程序、压缩审批时限,下放审批权限;积极探索把各部门、各环节的“串联”审批改为“并联”审批;大力推行“时限承诺制”和“首问责任制”,落实责任追究制度。在公民眼里,政府是一个整体。然而,现实中的行政权力,分隔在各个部门,有分工,缺合作,政府组织体系内部因职能分工导致的互不协调和割裂,严重影响政府效率。
　　必须进行制度创新:(1)公开政务信息,以使公民和有关组织根据自己的需要了解并监督政府的具体运作。(2)通过建立制度化的横向协调和纵向协调机制来协调政府部门之间的关系。(3)让公共服务的消费者对政府部门的工作绩效进行制度化的评估,尤其是通过相应的人民代表大会对选任的政府领导班子进行民主监督,以激活横向协调机制和纵向协调机制。
　　2.更新观念,引入竞争机制
　　引入竞争机制,用市场的力量改造政府,提高政府的工作效率,这是当代西方“新公共管理”运动以及政府改革的一个基本精神,我国政府管理水平不高的一个重要原因,就是管理理念陈旧,缺乏市场观念,迫切需要一整套与市场机制相适应的公共管理的理念、原则、方法及技术,并构筑起新的公共管理模式,在管理运作中引入竞争机制,将政府行政环境的市场模式靠拢,采取或本核算、顾客导向、业务流程再造、全面质量管理、绩效考核与奖金、内部市场等企业化的模式。
　　3.科学决策,公开监督
　　科学民主的目标化决策机制和督查考核的制度化监督机制是建立绩效型政府的重要保证。对涉及公众利益的重大决策和项目听取群众意见;建立政府决策代表听证会制度,成立决策咨询委员会等这些制度的建立和实施,使各项决策的形成进入科学化、程序化、制度化的轨道,大大降低了决策失误率。在建立督查考核的制度化监督机制方面,成立目标管理绩效考核委员会,对重点工作目标进展情况进行分析、监控和预警,对各单位目标完成情况进行定期通报。在完善机关内部评估制度基础上,逐步建立以服务对象为主体的外部评估制度。进行多角度、多层面、立体化的考核评估和监督,那么,行政效能的提高将是必然的结果。

　　4.电子政务,网上政府,提高服务效率
　　大力推动电子政务,是提高政府效率的现代化手段。目前,许多地方政府提出了建设数字城市的发展理念,积极利用现代科技手段加快推进政府管理信息化,通过互联网站为企业和市民提供全方位政府信息服务,接受社会各界对机关作风和办事效率的投诉,并实行网络受理请示报告制;全面实施电子公文传输交换,需社会周知的事项,市政府通过互联网、政府站点和新闻媒体发布。市政府、市政府办公室对各区、各部门的请示事项,以电子公文形式批复。各区、各部门之间的公文交换也以电子公文的形式进行。这一电子政务的推行,不但节约大量的办公经费,更大大提高了政府行政效率,由此可以创造更多的间接效益,在整体上促进政治、经济和社会的进步。
　　5.重视人员培训,优化人力绩效,实现精简效能
　　如何优化人力绩效必须引人市场经济的相关理论,强化人力资源的开发与管理,提高管理绩效,主要有:通过细化职位分析,加强对政府机关的组织、职位和工作分析,以确定切合实际的人才引进政策,降低人才引进的成本;重视人力资源的培训,增加公务员培训的机会,充分发掘现有人力资源的潜力,实现用较少的资金让在职的公务员能够及时获取新知识、新理论,提高政府工作效益;把握引进公务员人才的最佳时机,不仅仅从院校引进毕业生,在经济形势不好的时候,政府部门还可以抓住机遇,从企业、事业单位引进一些优秀人才,降低成本;进行职位管理制度创新,改革工资分配方式,拉大工资级差,改革公务员的非领导职位,可适当转换身份,实行“雇员制”,改变“官多兵少”的现象,减少政府机关的压力;加强团队合作精神,发展、活跃组织气氛,发挥良好作用;加强公务员绩效评估的研究,确保评估的公平、公正,以提高工作绩效。
　　政府机关要加强对人力资源的研究,以确保公务员队伍的建设既能够适应市场经济发展的需要,又能够符合“精简、效能”的原则,降低政府运营成本,提高政府工作效率。
　　6.构建科学完整的绩效管理系统是建立绩效型政府的关键
　　从一般管理的意义上看,绩效管理是从目标管理发展而来的,是对目标管理的超越。在绩效管理的过程中,如果在与员工商定绩效标准时,就能够以组织目标为蓝图,岗位说明书为基础,根据目标管理中层层分解的部门目标、岗位目标等来制定群体或员工个人的可以达成的、易于了解、明确且能衡量的绩效标准,且制定绩效考评办法,员工在努力实现自身和组织目标的同时,也就可以与绩效标准进行对比,从而透明、客观地进行绩效考评。科学完整的绩效管理系统首先必须制订目标。通过合理的政府部门分权、适当的政府间竞争、有效的收益共享和分享节余机制建立政府管理绩效的激励制度。
　　打破以往的人性化、随意的和不规范的评估传统,建立系统的和科学的政府管理绩效评估制度。一个制度的建立是从多方面形成的一个体系,政府管理绩效评估制度的建立要包括绩效评估的基本元素、绩效评估的内容、绩效评估的功能、绩效评估的过程、绩效评估操作和绩效评估的标准等,为政府开展绩效评估活动提供了制度保障和操作规范,努力使其法律化。
　　总之,政府绩效管理的落实,首先需要制订出合理的目标,在此基础上建立健全激励和监督机制,建构起有效的对职能部门及其人员的绩效评估体系。绩效管理的基本出发点和着眼点在于激发政府部门及其公务员的积极性,实现政府既定管理目标,提高行政效率。

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