我国生态补偿机制现状及发展研究

来源:用户上传      作者: 张玉庭

　　摘要：生态环境是人类社会生存和发展的基础、分析总结了我国在生态补偿建设领域的成功经验和存在的问题，在全面分析和总结我国生态问题的现状和原因的基础上，提出了建立生态补偿机制的必要性和必然性，井对我国建立和完善生态环境补偿机制以及促进可持续发展提出了建议。
　　关键词：生态问题；生态补偿机制I可持续发展
　　中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：1672-3198(2009)24-0074-02
　　
　　1　我国实现生态环境补偿的现状
　　
　　我国在生态环境补偿方面取得了一定的成效，但是我国生态环境的总体形势是严峻的。“十一五”期间，尽管我国环境保护取得了积极的进展和成效，但是环境污染、生态破坏、资源浪费的形势仍然十分严峻，长期累积的环境问题尚未解决，新的环境问题又不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经相当严重。只有充分认识环境形势的严峻性、复杂性，重要性和紧迫性，采取一切必要的强有力的综合措施，特别是市场机制的经济措施，即建立生态补偿机制，才能确保环境目标的实现和国家经济、社会的可持续发展。
　　
　　2　我国目前生态补偿机制存在的主要问题
　　
　　一是基础研究薄弱。生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量。而且补偿对象有时很难准确界定。如何科学准确地界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制在全面实施的一个很重要因素。
　　二是补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制。资金渠道以中央财政转移支付为主。补偿的重点为西部地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式f投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。
　　三是现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。例如，我国现行的资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量，客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。
　　四是征收和使用方式不合理。目前，基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用主要以部门或行业为界，而他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响相关单位保护生态环境的积极性。
　　五是全国还没有形成统一、规范的管理体系，缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞，目前许多证据已经证明国家投入巨额资金的生态建设项目和补偿广泛存在着地方和部门渔利行为，高额的管理成本已经危及到了项目的顺利实施。
　　六是法律法规体系不健全。我国的《防沙治沙法》、《土地承包法》、《草原法》、《环境保护法》等法律对植树造林、草地保护做出了明确规定，但约束力不强，法律条款之间存在着矛盾，影响了生态补偿制度的实施。
　　
　　3　建立和完善生态补偿机制的原则
　　
　　3.1　坚持“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则
　　这个原则明确体现了科学合理和实事求是的精神，只有依照这个原则制订的生态补偿政策以及建立的生态补偿机制才是以市场为基础的、科学的、合理的、长效的政策和机制。因此。制订的生态补偿政策以及建立生态补偿机制，首先要明确“谁是开发方、谁是保护方、谁是破坏方、谁是恢复方、谁是受益方、谁是补偿方、谁是排污和谁付费方”，并在此基础上来制订政策和建立机制。
　　3.2　公平、公正的分配原则
　　生态补偿是社会资本和财富的再分配和分布过程，受益地区和群体将部分财富和资本补偿给保护区群众，改善保护区群众生活条件和生产条件，提高保护区群众生活水平，增强保护区地区的发展能力和实力，促进保护区的经济发展，缩小地区差距，促进社会公平，促进区域间协调发展，抑制和消除因生态保护引发的社会摩擦冲突，缓解区域间紧张关系。
　　3.3　坚持因地制宜、分类指导的原则
　　我国地域广大，人口众多，东、中、西、南、北的经济发展和群众生活水平有了较大的区别，环保的任务、目标及其优先顺序也不尽相同，生态补偿的目标、标准也不会一样，因此，制订生态补偿政策以及建立生态补偿机制要采取实事求是的态度，特别是中央和省一级要坚持因地制宜、分类指导的原则。
　　3.4　坚持中央指导、地方推动、公众参与的原则
　　建立生态补偿机制要根据中央和地方的职责，分别推动。如目前中央应抓紧出台《国家关于在重点领域开展建立生态补偿机制试点的指导意见》和《国家生态补偿政策和机制工作导则》以指导全国各地的生态补偿政策和机制试点工作。各地应按照中央领导的讲话和一系列中央文件精神，积极地开展试点工作。
　　
　　4　建立科学生态补偿机制促进经济可持续发展
　　
　　(1)只有建立科学合理的生态环境补偿机制，才能真正避免破坏行为的发生。因为生态环境的生产供给需要相关的投入成本，对生态环境进行保护和重建的地区及人们必然存在一定的直接的和间接的甚至是长期的经济损失。而生态环境的消费却具有明显的公共物品特征，消费者不会主动付费，也很难进行收费。这就使其生产者的投入不能直接到市场上通过交换顺利得到收益补偿。所以，只有建立科学合理的生态环境补偿机制，才能真正避免破坏行为的发生。
　　(2)要建立科学合理的生态环境补偿机制对生态环境保护和重建地区及人们进行合理的补偿，必须首先对生态环境保护和重建的直接投入成本及效益进行科学的计算，只有这样才能保证保护和重建行为的科学性。
　　(3)在建立科学合理的生态环境补偿机制过程中，资金积累和筹措的不足是最主要的瓶颈。多年来由于我国经济发展战略、环境保护措施等方面的偏差，虽然目前我国已开始实施生态环境补偿政策，如在全国范围内实施了排污收费制度，一部分地区已开始征收生态环境补偿费。但是我国的生态环境补偿政策还很不完善，我国当前通过各种渠道征收的环境补偿费远不能满足实际的需要。
　　
　　5　建立健全我国生态环境补偿机制，促进可持续发展的对策与建议
　　
　　(1)需要加快生态补偿的法制建设，急需以法律形式，将补偿范围、对象、方式、补偿标准等的制定和实施确立下来，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。完善现行保护环境的税收政策，增收生态补偿税，开征新的环境税，调整和完善现行资源税。将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源，增加水资源税，开征森林资源税和草场资源税，将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税，对非再生性、稀缺性资源课以重税。加强资源费征收使用和管理工作，增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法，加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重，并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。加强生态补偿立法工作，从法律上明确生态补偿责任和各生态主体的义务，为生态补偿机制的规范化运作

提供法律依据，完善环境污染整治法律法规，把生态补偿逐步纳入法制化轨道，成为人们普遍认可的社会制度。
　　(2)加大财政转移支付中生态补偿的力度。一是把环境财政作为公共财政的重要组成部分，在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算，市、县(市、区)地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。二是按照完善生态补偿机制的要求，进一步调整优化财政支出结构，资金的安排使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。三是通过货币帮助或实物补贴，大力支持开发利用沼气、风能、太阳能等非植物可再生燃能源，解决农村特别是林区农村燃能问题，加大生态脱贫的政策扶持力度，发展循环经济。
　　(3)积极探索市场化生态补偿模式。一是培育资源市场，开放生产要素市场，使资源资本化、生态资本化，使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度，积极探索资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式，达到节约资源和减少污染的双重效应。二是完善水资源合理配置和有偿使用制度，加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。三是探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制，逐步推行政府管制下的排污权交易，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。四是引导社会各方参与环境保护和生态建设，鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态补偿。
　　(4)研究建立生态价值和环境资源评估机制。研究评价规则与方法，赋予环境和资源一定的价值和价格，依靠制度或规则确定补偿标准及合适的比例等，减少人为干扰因素。
　　生态补偿机制的建立不一定在资源环境评价体系和绿色GDP核算体系完全形成之后，而可以考虑在条件允许的情况下，先行建立，通过在补偿过程中设计精细的交易结构并充分利用资本市场的价值发现功能，处理不容易量化的问题，而后随着资源环境评价体系和绿色GDP核算体系的不断完善，逐步修改生态补偿机制，最终使之得到完善。这种新的核算体系可以使生态环境补偿机制的经济性得到显现，能够更确切地说明经济增长与社会发展的数量与质量的对应关系，从而有助于提高全国特别是西部地区的环保意识和建立生态环境补偿机制的积极性。
　　(5)加强建立生态补偿机制的组织领导。建立和完善生态补偿机制是一项开创性工作，必须有强有力的组织领导。应理顺和完善管理体制，克服多部门分头管理、各自为政的现象，加强部门、地区的密切配合，整合生态补偿资金和资源，形成合力，共同推进生态补偿机制的加快建立。处理好中央与地方的关系，中央政府应该主要为地方建立生态补偿机制提供政策导向、法规基础，同时引导建立一些全国性、区域性、跨省流域的生态补偿机制，并为地方生态建设与补偿提供一定的财力支持。中央政府重点解决重要生态功能区、矿产资源开发和跨界中型流域的生态补偿机制问题，重要生态功能区以国家自然保护区和水源涵养区为重点；地方政府主要建立好城市水源地和本辖区内小流域的生态补偿机制，并配合中央政府建立跨界中型流域的补偿问题。要积极借鉴国外在生态补偿方面的成功经验，坚持改革创新，健全政策法规，完善管理体制，拓宽资金渠道，努力实现从国家、区域、产业三个层面对生态保护付出代价者给予合理补偿，在实践中不断完善生态补偿机制。

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