无照经营的法经济学分析及对策研究

来源:用户上传      作者: 郭新丰

　　近年来，无照经营作为一种社会现象越来越突出，它破坏了市场准入管理秩序，损害了公平竞争，造成国家税收大量流失，使政府宏观管理的经济信息失真。部分无照经营行为甚至成为假冒伪劣产品的生产销售窝点、各类重大隐患的根源，影响了社会安定，成为整顿和规范市场经济秩序的突出问题。
　　
　　一、无照经营的法经济学分析
　　
　　1、市场需求下的现实收益――无照经营的内在驱动。经济学是研究在资源稀缺的环境下，人如何使自己行为的收益最大化，或者说如何使资源配置最优。现代西方经济学的一个基本逻辑假定就是“经济人”。所谓“经济人”，是指人是理性的，经济主体在既定限制条件下追求个人效用最大化。“经济人”具有两大基本特征，即自利和理性。所谓自利，是指其一切动意和行为都是为了满足自我的欲望和需求。所谓理性，是指其能够权衡利弊、计算得失，以实现成本最小化、收益最大化。
　　无照经营的相关利益主体兼具上述两大特征。所不同是，无照经营者是一种特殊的“经济人”――他们力图突破现有社会资源和法律制度的约束，不择手段地追求违法收益的最大化。实践中无照经营的主要利益主体有两个：一个是无照经营者本身，这是无照经营的直接利益主体：另一个是无照经营的条件提供者，这是无照经营的间接利益主体。首先，从无照经营者本身来分析：由于外来人口增多和相应城区配套设施建设不齐全、城乡差距过大，客观上为无照经营的滋生提供了土壤。同时，大多数无照经营分布在城乡结合部、城中村、社区、背街小巷等，汇集了小餐饮、小士多、小网吧话吧、小理发美容等行业，这些无照经营因其价格低廉，贴近消费群体，既满足了低收入群体的消费需求，又可以从中获得实实在在的“收益”，“有利可图”，而且回报见效快。其次，从无照经营的条件提供者来分析：实践中相当数量的无照经营场地等经营条件都是租用他人的。作为场地、运输、仓储等条件提供者来讲，为了使自己的现有资源发挥“效用”，获得租金和其他收益，往往对无照经营采取支持和纵容的态度，为大量的无照经营提供了最为关键的“生产要素”。
　　2、守法成本过高――无照经营的直接诱因。按照法经济学理论，制约公民守法的程度和水平，有一个特别重要的因素，就是守法的成本。如果守法成本低，人们就选择守法、拒绝违法；相反，如果守法成本很高，人们就选择不守法，甚至为了逃避守法的高成本转而选择违法。无照经营的原因之一就是经营者领取证照守法经营的成本过高。一是申领证照的一次性成本过高。据统计，目前办理营业执照涉及前置审批许可多达110余项，几乎涵盖所有的行政审批执法部门，且审批费用多、周期长。加上某些地方由于苛刻条件衍生的人情费、代办费、公关费、加急费等额外支出，这对经营者来说无疑负担太重，加大了预期支出，迫使他们选择无照经营。二是申领证照后日常的行政事业性收费带来的成本过高。一家申办了营业执照的饮食店一年中要接受综合治理、卫生防疫、物价、消防安全、劳动监察、计划生育等多个部门的检查，要缴纳诸如卫生检查费、环保排污费、城市管理费、劳动保障金等各种名目的费用。过多的行政收费，使经营者很“现实”地选择了无照经营，
　　3、违法成本过低――无照经营的间接“助推”。违法行为的外在不经济性使违法者承担较小的成本或者不负担任何成本而获取较大的收益，这样，实施违法行为便会成为一种有利可图的选择。我们可以从一个公式来表示法经济学意义上的违法成本：违法行为的成本=必然成本+法定成本×受罚概率。必然成本是指主体实施特定违法行为本身必然要承受的资源耗费和时机损失。法定成本是指法律规定主体实施特定违法行为所应当承受的资源耗费和时机损失(如违法者被处以监禁等而丧失自由活动形成的机会成本等)。受罚概率是违法行为受到惩罚的概率。
　　无照经营的违法成本低，主要表现在四个方面：第一，无照经营的必然成本低。由于无照经营人员大多经营规模小、投资成本低，取缔工作对经营者难以造成大的损失。第二，被查处的概率偏低。目前许多无照经营具有一定的隐蔽性，加之监管部门限于执法资源有限，导致相当数量的无照经营长期存在。难以被发现。据2003年北京市工商行政管理系统的有关调研统计：无照经营与有照经营之比在1:7，按照这一比例以一个市场主体数量24万的城市为例，至少存在3万户的无照经营，但实际被查处的要远远低于这个数，有些地方甚至不到十分之一。这种被查处几率的低水平在一定程度上助长了无照经营者的侥幸心理。第三，查处后所承受的法定成本低。据国家工商总局办公厅统计处统计：2007年全国有19.72万户次个体工商户受到罚款，平均户次罚款金额1359.81元。这一数字从一个侧面反映出无照经营者所承受的法定成本处在一个低水平上，远远低于他们因无照经营而取得的收益，也远远低于申领营业执照后所需缴纳的各项费用。第四，无照经营条件提供者的法定成本更低。珠三角某地级市工商局2008年1-10月底，全系统共立案查处无照经营户489户，而查处为无照经营提供经营场所案件仅8宗。这一数据对比从一个层面表明，无照经营条件提供者被查处的几率相当低，远远低于为无照经营提供场地、运输、仓储等经营条件带来的租金收益，这在相当程度上助长了他们积极为无照经营提供条件的违法偏好。
　　4、相关职能部门执法的趋利性――无照经营监管的困局所在。行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化，而在目前的行政执法中，执法趋利的倾向严重扭曲了行政执法既定的目标追求，导致行政机关及执法人员为追求利益而执法，导致“有利抢着办，无利看着办，增加麻烦拖着办”的现象出现。就无照经营而言，相关职能部门执法的趋利性主要表现在两个方面：其一，基于争利。设置过高的前置审批门槛。无照经营多的一个重要原因就是前置审批门槛过高，这其中包括设置的条件过于苛刻，效率过低，程序过于复杂、基层权限过小等方面，而审批门槛高从法经济学的角度来分析就是其执法的趋利性。其二，基于无利，对无照经营的查处推诿。在趋利性的影响下，部分职能部门趋于充当享受权力的角色，怠于行使其监管职责，故意回避、有意推诿的情况时有发生。使得针对无照经营的执法力度大大弱化，执法权威日益丧失。
　　5、自身执法资源短缺――治理无照经营的现实瓶颈。工商部门的自身执法力量从法经济学的角度来分析是一种执法资源。执法资源短缺，是目前制约无照经营治理工作的重要制约因素。这种短缺具体表现在三个方面：一是执法的人手短缺。基层工商部门监管执法工作存在着点多、面广的特点，监管任务十分繁重。以

南海区工商局大沥分局为例，监管面积125.77平方公里，辖区内现有各类市场主体超过25000户，而现在编公务员仅有不到60人，其中用于市场监管的执法力量不足40人，人均监管市场主体500多户，且每年要开展除去治理无照经营的专项执法行动20多项。多数无照经营者特别是城乡结合地带的无照经营者基本上都是短期性、季节性、流动性经营，经营地点、时限、项目都不固定，给执法人员清理无照经营工作带来很大难度，造成了查处无照经营时，执法资源严重短缺。二是执法的经费短缺。对于公共财政体制而言，由于工商部门实行垂直管理。当前的一个很大问题在于公共财政体制对于工商执法的支持是“政策多经费支持少”，无法对工商部门进行应有的投入。三是执法的手段短缺。对关门拒绝检查的无照经营者，由于工商执法者没有破门进入的权力，往往只能无功而返。同时，按照《无照经营查处取缔办法》第11条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押的期限不得超过15日：案件情况复杂的，经县级以上工商行政管理部门主要负责人批准，可以延长15日。”在执法实践中这一时限偏短，不利于案件的调查处理。
　　
　　二、治理无照经营的法经济学对策
　　
　　无照经营者以其低廉的市场准入成本，进入市场和其他守法经营者竞争，对其他经营者是不公平的，属于“劣币驱逐良币”的反常情况，这种状况必然破坏了市场经济条件下各类资源配置的良性循环，必须从多个方面加以综合治理。从法经济学角度来分析，有以下对策可供参考：
　　1、施之以宽――增加法律制度的供给。改革商事登记制度。英美国家的商事登记制度中，经商的权利是“天赋”的权利，无需他人再赋予。登记机关的登记行为更多的体现为一种政府的服务行为，而不是权力的行使。目前，我国的商事登记法律规则，过多的偏重公法价值而轻私法价值，多数情况下商事主体经商必经登记，未经登记会带来不利后果。这样，经商的权利就是当事人申请、政府赋予的。鉴于目前无照经营大量存在的事实，我们应当在商事登记立法工作中从实际出发，进一步扩大商事主体的范围，可以借鉴德国关于个人以真实姓名从事经营活动不需要登记的规定，也可以借鉴新加坡商事登记法中关于一些登记除外的规定。同时，对下岗失业人员、外来工等弱势群体从事以谋生为主的简单性、没有社会危害的行业实行简约注册登记制度，促使部分无照经营由非法经营转化为合法经营。此外。对法律法规未明确规定应当登记的经营活动。或按政策规定应免于登记的经营活动，应建立备案制度，依法加强管理，不作为无照经营查处取缔。
　　2、授之以轻――把握服务型政府的定位，降低守法经营的成本。根据经济学上的科斯定理：如果交易成本为零，不管怎样选择法律规则，配置权利，有效率的后果都会出现。在治理无照经营的过程中，应当大幅降低有照经营的成本。引导经营者更多地选择有照经营：一是由有关部门对前置审批的项目进行彻底清理，对依法设立的前置审批项目，要对其审批通过的条件和程序进行明确、合理、严格的规范，大幅降低前置审批的收费标准，使大批困于前置审批手续的无照经营户积极转入有照行列。二是要规范中介代理机构。在办理证照的过程中，鉴于人力、时间和知识方面的限制，相当比例的经营者会选择中介机构代理，必须加大对中介机构的规范力度，坚决打击黑中介。三是重点解决多头检查和乱收费问题。严格按照批准文件，规范收费项目、收费标准及其适用范围，坚决制止各种以检查、评比、达标等名义乱收费。切实减轻有照经营者的负担。
　　3、课之以重――加大无照经营相关利益主体的违法成本。一是加大无照经营者自身的经济成本。对那些明知故犯、屡教不改、甚至公然对抗的无照(证)经营商户，要善抓典型，敢拔“钉子”，严管重罚，使无照经营者在实施无照经营行为前就预测到无利可图。同时，要提高无照经营行为的受罚率，使其在低收益或者是零收益的状态下承受较重的违法经济成本。二是加大对无照经营相关条件提供者的处罚力度，使其不经济。根据《无照经营查处取缔办法》第15条的规定，在治理无照经营的过程中应加大对无照经营条件提供者的调查取证力度，并在此基础上加大处罚力度，坚决对这一现象亮起红灯，从根本上切断无照经营的首要生产要素，让无照经营无处扎根，无法生存。
　　4、履之以责――部门协作，形成治理无照经营的强大合力。一是加大对违章建筑的清理力度。在治理无照经营的过程中规划部门、房地部门要加大对违章建筑的清理力度。对因违章建筑造成的无照经营，应由建设部门牵头，组织规划、国土、房管、消防等职能部门进行逐一清理。按照实事求是原则，重点从安全角度进行检查验收，对不符合安全要求，或不符合城市规划和市政建设需要的，建设部门要坚决予以清拆和取缔。二是切实履行各自监管职责，防止监管缺位。相关职能部门应根据各自的职责分工，严格“谁审批、谁负责”的原则，将审批与管理结合起来，加强行业监管，切实防止只审批不监管，或以审批代替监管，或不审批就不监管，因监管缺位导致社会危害后果的，应追究相关职能部门的行政过错责任。三是完善联席制度，互通共享信息。要在建立查处取缔无证无照经营联席会议制度基础上，及时相互通报查处取缔无证无照经营工作情况，研究制定工作措施，协调解决重大问题，指导、督促查处取缔工作，发现涉及其他职能部门监管职责范围的违法行为，应及时将涉嫌违法事项抄告相关职能部门，实现信息资源共享，形成治理无证照经营的强大合力。
　　5、管之以效――提升工商部门自身监管的效能。一是实施网格化监管，高效配置自身执法资源。在治理无照的过程中，结合网格化监管，进一步明确基层工商所(分局)查处取缔无照经营行为的职责、措施及片区监管人员的职责范围和工作要求，利用巡查制全方位、全天候、动态式的功能优势，及时掌握无照经营动态情况，并积极采取查处措施，做到以动制动。二是宽严相济，实施分类治理。在具体操作落实过程中，对失业下岗人员、残疾人等从事无照经营的，或者经营条件、经营项目符合法律法规并对社会不具严重危害性的，应加强教育、引导和服务，督促其合法经营。对危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源五种无照经营行为，以及抗拒监督检查、规避法律法规、逃避国家税收的必须依法严惩，发现一个查处一个、取缔一个。在划分区域、划分行业、划分类型的基础上，按照先高危后普通，先重点后一般、先群众反映多后反映少，先易后难的原则，逐步推进无照经营治理工作的深入。三是完善内部考核机制。结合区局对分局的绩效考核及分局对干部个人的绩效考核，形成治理无照经营的内部考核机制，通过定期检查验收、不定期抽查、暗访等形式进行考核，将考核成绩列入单位、个人的年度考核成绩，并配置相应的激励和约束机制，从而收到通过考核提高无照经营监管效能的目的。
　　6、借之以力――充分运用治理无照经营的社会资源。为解决工商部门治理无照经营执法资源短缺的问题，可以借用外力，加强无照经营监管。一是借力社会管理资源。首先，充分发挥物业管理单位在治理无照经营过程中的作用。重点区域内的商住楼、写字楼和综合楼都有物业管理公司，他们最清楚物业何时出租、租给何人、做何用途。因此，可与相关物业管理单位签订责任书，把房屋租赁合同作为查控无照经营的切入点，对其中的无照经营给予立案查处，可规范的规范，该取缔的取缔。其次，充分发挥村(居)委会在治理工作中的作用。在争取地方政府支持的基础上，将无照经营的治理情况作为一项重要指标，纳入村(居)委年终量化考核体系，与村(居)委干部、治安队员的工资奖金挂钩。二是借力地方政府财力资源，引入协管员协助治理机制。由于协管员是当地人，实地巡查轻车熟路，对所属地段的无照经营等违法行为情况了如指掌，发现了问题及时通知工商部门，并口头警告违法当事人，由工商部门发出限期改正通知书或抄告单，到期不改正工商部门负责查处。三是借力社会宣传资源。通过网络、广播电视、报纸、“每周3.15”活动等曝光无照经营典型案例，警示无照经营行为，让消费者了解无照经营行为的危害，让人民群众自觉监督无照经营，形成无照经营可耻、发现无照经营人人举报的氛围。
　　无照经营是社会和经济发展的综合性问题，也是政府在市场监管和社会管理中一个突出的难点问题，涉及行政执法、政策导向、社会管理等多个领域和多个部门，是社会系统工程。只要全社会都来关心和支持无照经营的治理工作，只要相关职能部门能充分发挥自身的主观能动性，大家齐抓共管，就一定能够逐步实现对无照经营“导之有利，堵之有效、疏之有道、控之有序”的治理目标。

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