“一致性标准”在我国房地产税评税中的应用

来源:用户上传      作者: 宋祥来 冯长春

　　房地产税费改革是新一轮税制改革的重要内容之一，自2003年十六届三中全会正式提出房地产税改革方向以来，有关房地产税改革的研究和实践不断深入。目前，尽管在征税目的、税负水平和税制设计等基本问题上的讨论与研究还没有定论，但在操作层面的房地产税评税试点工作已经展开，且试点范围不断扩大，为房地产税制改革的实施积累了一定经验，奠定了技术基础。
　　
　　一、评税一致性标准的含义
　　
　　房地产评税是房地产计税价值评估的简称，是以课税为目的的房地产估价活动。要求遵循一定的原则，按照一定的程序，采用适宜的方法，综合分析房地产价格影响因素的基础上，对一定行政区域内所有应税房地产在评税时点的计税价值所进行的估算与评定活动。根据评税方式的不同，又有批量评税和个案评税之分，对数量大、建筑结构较为简单、同质性较强的房地产，如住宅、公寓等，在方法上一般以批量评税为主。
　　房地产评税是一项技术性很强的工作，为维护评税工作的合法性和公平性，需要遵循几个重要标准，其中，一致性标准(Assessment Uniformity)是维护税负公平、监控评税质量的重要标准之一。该标准要求在某一时点下，评税区内的任一一宗房地产的评税价值与其公开市场价值之间保持一致的比率，即按市场价值衡量的房地产税负水平应保持一致，体现了等值房地产承受等量税负的公平原则。
　　
　　(一)一致性准则中的价值定义
　　房地产评税活动中，有三类不同的价值定义，分别是公开市场价值(Fair Market Value)、评税价值(Assessed Value)和结算价格(Settlement Price)。所谓公开市场价值，是指房地产的买卖双方在非受迫或冲动状态下达成交易的价格。国际评税官协会(IAAO)将其定义为“了解房地产的合适及可能用途的买卖双方，在公开的市场上进行公平交易时最可能形成的价格”。所谓评税价值，是指评税机构根据评税规则计算得出的评估价值。为体现房地产税收的公平性，开征房地产税的国家和地区大多以房地产公开市场价值为基础。结算价格又称市场价值，是指房地产市场上真实成交的价格，真实的市场成交价格信息是房地产批量评税的主要数据来源。在房地产市场发育较为成熟的区域，结算价会接近公开市场价值。但买卖双方对房地产市场的了解程度、交易心态、议价能力等对交易价格的影响也很大。
　　
　　(二)不同价值间的关系
　　从目前的理论探讨和评税实践看，我国房地产税改革的基本思路可基本概括为，调整现行房地产税制重流通、轻保有的现状，对包括住宅在内的应税房地产开征保有环节的财产税。该税是一种按价值计征的从价税(Ad Valorem Tax)，体现了税收公平原则，即房地产价值高的多交税；同时房地产升值中源于政府提供之公共产品和服务的部分亦应按受益程度交税。房地产的公开市场价值是衡量房地产税负能力的重要标尺，只有高质量的评税工作才能维护房地产税的税负公平。
　　在实际评税工作中，公开市场价值难以获取，或获取成本太高，则往往通过统计处理和修正结算价，再根据已确定的评估率(公开市场价值的百分比)，得到以市场价为基础的评税价值。该价值定义考虑了同一评税区域内各类房地产的整体评估水平和税负的一致性，相对逼近公开市场价值，以此作为房地产税税负计算的基础。简单地说，房地产评税活动最终是通过市场结算价格取得公开市场价值，再通过一定的统计检验手段将公开市场价值转变为评税价值。在这一过程中，需要应用一致性准则等评估标准。
　　
　　(三)一致性标准的评价方法
　　评价房地产税的评税质量是否满足一致性标准，主要通过比率研究(Ratio Study)进行，一般指评税价值和公开市场价值的比率。由于公开市场价值难以获取，通常以结算价代替，称为评估售价比(以下简称估售比，Assessment－SalePrice Ratio)，计算公式为，其中，为评税价值，为房地产的结算价格。
　　根据IAAO的比率研究标准，评税质量监管机构在评税区域内，通过随机抽样方法获取房地产的估售比，经过统计处理，得到样本中值、均值、加权均值、价格关联微分(Price－Related Differential)、离势系数(Coefficient of Dispersion)、变异系数(Coefficient of Vatiability)等一系列统计指标，使用参数和自由分布(非参数)统计方法，评价评税的一致性，为下一步改进评税质量或重新评税提供支持，维护房地产税的公平性。
　　
　　二、我国评税试点实践中的一致性标准
　　
　　(一)我国评税试点工作的进展情况
　　自2003年提出“物业税”改革的基本方向后，财政部和税务总局等部门即着手准备房地产模拟评税的试点工作。2003年开始，全国先后分3批，包括北京、辽宁、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南、天津等10个省区市和计划单列市的32个县、市、区开展了这项试点。2010年6月国税总局下发了《国家税务总局关于开展房地产模拟评税工作的通知》(国税发[2010]4号)，进一步将评税试点工作扩展到全国范围，国税总局作为模拟评税的主管部门，多次组织各地评税人员进行集中培训，为评税工作提供智力和技术支持。目前四川、青海、山东等多个省区已确定了试点县市，模拟评税工作正有序推进。
　　从各省市的实践看，虽然模拟评税是“空转”，但多数地区将开发的模拟评税系统用于契税、营业税等房地产流转税的实际征管工作中，以评税结果核定房屋交易计税价格，如杭州、丹东和深圳等城市。也有部分地区由于房地产市场发育不充分，技术手段欠缺，以及数据采集不全等原因，模拟评税成果尚难以应用到税收征管工作中。
　　
　　(二)模拟评税的思路分析
　　目前，试点城市的基本做法是以房地产估价理论为基础，借鉴国外财产税批量评估经验，应用批量评税等统计计量技术、地理信息系统(GIS)和网络数据库(Web Database)等工具，自行或合作开发批量评税的信息管理系统。
　　在建立这一信息管理系统的过程中，采用了市场比较法、成本法和收益法等房地产评估的基本思路。运用市场比较法评税时，根据房地产的区域特征划分出评税区域(Assessment District)，建立分区内的房地产物理、区位、产权特征与房地产价格之间的因果关系方程，并通过计量经济方法检验，从而以有限的房地产销售样本推知全部应税房地产的评税价值。成本法的应用则利用了基准地价数据库、当地工程造价和折旧信息等，分别估算房屋重置成本和地价，再求和得到评税价值。收益法评税时利用资产收益按资本化率折现的原理，搜集房地产的租金、运营成本及费用、收益率等信息，计算房地产的净收益，经资本化率折现为评税价值。实践中，以市场比

较法得出的评税价值为主，成本法和收益法作为补充，或验正市场法结果的合理性。除利用以上三种方法外，也有的试点地区直接搜集市场成交房地产样本，再运用GIS空间插值方法，推知无交易信息的房地产评税价值。
　　得出评税结果后，将房地产的基本信息与评税价值信息输入到GIS系统中，便于比较同一评税分区的房地产之间的评税价值差异，在一定标准之下进行评税模型的校正和优化。同时，GIS系统的应用也便于税收行政部门的纳税征管。
　　
　　(三)模拟评税实践中应用一致性标准存在的问题
　　目前，我国房地产税模拟评税工作尚不具备从“空转”过渡到“实转”的条件，对房地产税的重估和质量控制，因缺乏评税争议的反馈机制，也难以取得实际效果。仅仅追求房地产税评税结果和市场成交价格的近似，并不能说明评税质量是高的，因为评税不等同于房地产估价，在逼近公开市场价值的同时，追求公平性才是房地产评税工作的核心。我国房地产税模拟评税实践中，评税的结果用于契税等房地产流转税的征管，因此更多地要求对市场价格的逼近，为减少纳税人的争议，一般采取系统性低估的办法，而较少考虑到不同房地产之间评税的一致性问题。其实，不同房地产之间评税价值的低估程度不同，仍然会导致税负不公平。
　　在模拟评税价值作为纳税审核标准的地区，房地产交易双方作为流转税纳税人，并不知道其他类似房地产的评税价值，只能将纳税审核价值和该房地产的成交价及其他类似房地产的市场价格进行比较。在评税机构掌握全部信息而纳税人只掌握部分信息的情况下，纳税人因为信息不对称，很难发现自己受到不公平的对待。而在房地产税开征后，每个房地产的评税价值都是公开的，纳税人很容易获得类似房地产的评税信息，从而能够判断自己是否受到不公平对待。因此从长远看，评税一致性标准也是我国房地产税改革实施的客观要求。
　　
　　三、评税一致性标准的实施分析
　　
　　评税一致性标准是监控房地产税的评税质量、促进税收公平、减少纳税人争议和维护社会稳定的重要准则，在评税试点工作中应给予高度重视。实施一致性标准需要注意以下几方面的问题。
　　
　　(一)实施条件
　　一致性标准的实施需要有具体参照标准，各试点地区可以建立虚拟的房地产税制框架，房地产税评税工作在明确的虚拟制度框架下实施，有利于进一步提高评税质量。对评税范围内的房地产划分类别，明确设定各类房地产的税率，便于验证不同类型房地产的税负公平性。设定重估周期，参考国外财产税的评税经验，运用比率研究等技术手段不断提高评税质量。跟踪房地产市场价格走势，在价格波动较大时，及时进行评税结果的调整和修正。
　　
　　(二)实施程序
　　一致性标准的实施不仅贯穿于评税工作的始终，还体现在评税结束后的质量监控环节上，研究结果用于房地产税的重估，形成循环反馈的机制，不断提升评税质量。实施过程中主要有以下几个环节。
　　1　评税分区
　　细致的评税分区划分是一致性标准实施的基本前提。采用GIS分区和统计中的聚类分析方法，将价格影响机制相同、特征相似的房地产划入同一个分区。只有精确的分区，才能使得评税系统的计量经济模型较为准确的得出逼近公开市场价值的结果。
　　2　评税可比实例的抽样
　　以房地产评税的主流方法市场比较法为例，在同一评税分区内采集市场成交样本，并按公开市场原则建立价格可比基础，进行交易情况、交易日期、区域因素、个别因素修正，得到样本的公开市场价值。
　　3　模型设定和校验
　　将评税可比实例公开市场价值作为因变量，房地产的物理、产权和环境等影响其价值的特征作为自变量，建立评税的计量经济模型，并通过统计校正等统计手段，不断优化模型的设定。得到模型参数后，将全部应税房地产信息输入到模型中得到结果，再与其他评税方法的结果相互印证，进一步优化评税结果。
　　我国房地产税模拟评税的试点地区多，各地经济发展水平、土地资源存量、人口规模和结构等方面的差异巨大，房地产市场的发育程度也不一样，评税思路不一定局限于市场比较法，“基准地价+重置成本价”也有助于形成公平的评税价值。在设定具体评税模型时，需要因地制宜地确定评税分区内的房地产价值影响因素。以上工作主要在计算机辅助批量评税系统内完成。
　　4　比率研究及评税价值的确定
　　批量评税系统中得到的结果与实际成交价相除，得到估售比(ASR)，再进行评税一致性标准的检验。这是目前模拟评税试点工作中有待加强的环节。
　　将随机抽样取得的销售样本转化为估售比，作为统计分析和处理的对象，按评税分区和房地产类别分组，得出均值、中值、方差等基本统计指标，再通过计算价格关联微分、离势系数、变异系数等指标分析组内和组间的离散程度，根据指标区间范围得出结论。如果差异过大，则需分析原因，并调整评税模型参数，满足评税一致性标准。此时得出的结果乘以法定的评估比率，即可得出房地产的评税价值。
　　5　评税质量监控
　　在得出全部房地产评税价值后，评税质量监督机构根据制度规定，对于评税机构提交的原始数据和评税结果进行独立的质量检测工作。仍以估售比为对象，检验评税结果的正态分布性、中值和均值的偏离情况以及分布的离散情况，对不同房地产的评估水平和评税一致性提出具体改进意见。评税质量监控结论可用于进一步提高评税质量。
　　
　　(三)实施主体
　　如上所述，评税一致性的实施决定了实施主体至少有两个，一是评税机构，一是独立于评税机构的质量监管机构。
　　从我国模拟评税试点情况看，评税机构一般设置于市县级政府的财政或税务部门内，抽调人员和设备组建评税队伍。着眼于房地产税改革的长远目标，税务管理部门下设评税机构，有助于提高税收征管效率，但前提是评税信息的公开、评税程序的公正和评税结果的公平。
　　评税质量监管机构应独立于评税机构而设置，由专业技术人员和评估师组成，负责监控评税质量，提出专业审核意见。根据配合评税机构实施房地产税重估计划。
　　
　　(四)应注意的问题
　　1　房地产市场价格剧烈变动下的评税一致性问题
　　当房地产市场价格出现快速上涨或下跌，并超过10％以上时，可以认为房地产市场处于剧烈波动状态，会给评税工作带来很多不确定性。特别是当房地产价格下跌速度过快时，不利于向纳税人解释评税结果。对于市场价格异常变动问题，国外经验是以法律确定评估价值增长率的上限。我国也应借鉴国外的类似做法，限制评税价值的快速上涨。由于不同类型房地产价格上涨幅度差异较大，需要综合各类房地产价格变动情况，评税价值要综合体现各类房地产价格变动的平均水平。
　　2　不同类型房地产的评税一致性问题
　　在制定房地产税制时，会考虑到不同类型的房地产税负能力有差异，但主要体现在税率上，在评税环节上一般要保持大致相同的评估水平。在做比率研究时，将不同类型房地产的估售比作为样本，再进行统计分析，用于修正评税模型。
　　
　　参考文献：
　　1　国家税务总局地方税司，房地产评税理论与方法，中国税务出版社，2006
　　2　李明　练奇峰，试析房地产税基评估技术标准，中国房地产，2006，5

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