向城乡一体化进发

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　　从长期不变到“长久不变”；鼓励农民多种形式流转土地――
　　
　　土地承包权：更加充分而有保障
　　
　　《中国土地》：剖析《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)，就土地承包经营权而言，有哪些突破?
　　王小映：就承包地而言，新政策的核心是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，建立平等保护农民土地承包经营权的制度。这主要体现在以下两个方面。
　　首先，是保持现有土地承包关系从“长期不变”到“长久不变”。《决定》虽然没有提出具体的年限，但是提出以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，必须毫不动摇地坚持、赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。
　　其次，鼓励农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转土地承包经营权。
　　《中国土地》：据人民网的一项调查，近三分之一的人认为实行土地流转制度，最需要加强的工作是对土地流转的监管，帮助农民和企业规避土地流转的风险。您是否同意此观点?土地流转中会有哪些风险，应该如何规避?
　　王小映：这些网友的担心其实是如何保障农民依法自愿有偿地流转土地承包经营权。《决定》提出，按照依法自愿有偿的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等多种形式流转。所谓依法，是指依照《土地承包法》等有关法律规定的方式和程序流转土地；所谓自愿是不能以任何形式强迫农民流转土地，村干部不能代替农民流转土地；所谓有偿是农民要取得流转的收入，村集体不能截留。是不是流转，以什么方式流转，要由农民自己说了算。以前一些地方通过搞反租倒包等，强迫农民流转土地，现在一些城市郊区在推行土地置换等形式的土地流转中，也存在一些强迫农民流转土地的案例。在依法自愿有偿原则下，农民可以结合自己的实际情况，根据自己意愿自由选择流转方式。第一，鼓励进城落户农民以转让的方式流转土地承包经营权。第二，对于季节性地进城务工又一时不能完全进城落户的农民，可以选择转包、出租、让人代耕等方式临时性流转土地。如果日后他们要返回农村，可以收回土地，如果落户城市，可通过转让的方式再流转。第三，对于从事农业生产的农户，可以采用土地互换的方式，把一些零碎的土地集中起来，扩大经营规模。第四，一些农民成立合作社的，或者一些龙头企业参与农业产业化经营的，农民可以选择和合作社或龙头企业签订土地租赁合约的方式流转土地，不要再搞反包倒租，也不一定都要搞土地承包经营权转让。
　　《中国土地》：《决定》对农民流转土地是采取鼓励态度的，但是多种流转方式中并不包括土地抵押，这是基于什么考虑?
　　王小映：土地抵押条件还不成熟，对于农村土地抵押尤其是农地抵押要慎之又慎，不能操之过急，要考虑多方面的因素，包括农民的利益和银行等金融机构的风险等。
　　第一，农地本身的价值低，在人多地少的情况下土地抵押贷款对农民发展生产所能起到的作用实际上非常有限。第二，土地抵押的前提是建立了比较规范的土地流转市场，在这方面市场建设仍很不完善，农地要变现比较困难。第三，无论如何，农用地对于农民来说都是最后的一道生活保障。毕竟中国人多地少，农民能够在土地上回旋的余地太小。一旦土地抵押后不能再收回，农民将面临生存问题。第四，土地抵押以土地流转为前提，但是又不同于一般的土地流转。一般的土地流转，对农民来说，事前有一个明确的预期，比如土地承包经营权转让，农民知道转让后就永远失去土地了，而土地抵押的后果是不确定的，也许可以再收回，也许不能再收回。抵押后一旦不能收回土地，农民就会非自愿性地失去土地，会形成一些非自愿性地失去土地的农民。
　　国外的一些做法值得我们借鉴。比如，在越南农民的土地使用权可以用作抵押，但这种抵押又不是完全意义上的商业抵押。这种抵押不是通过评估土地使用权价值然后放贷，而是和政策性的金融工具结合在一起。具体来说，为了支持农民发展生产，由农业开发银行等金融机构专门提供一些标准化的小额贷款产品，面向农民发放，在发放过程中银行主要考察农户的收入能力而不是农户拥有多少土地，但是又要求农户提供土地使用权证书并做登记，提供土地使用权证书并做登记的目的并不主要是用作担保，而是为了防止农户向多家银行进行重复贷款。这样做，既能有效控制金融风险，又能为农民生产提供一定的金融支持。
　　
　　建立城乡建设用地统一市场，要遵循平等开放、同等待遇、统一监管的原则；在符合规划前提下――
　　经营性集体建设用地：与国有土地享有平等的权益
　　
　　《中国土地》：《决定》对未来农村集体建设用地制度改革提出了哪些方向性的指引?
　　王小映：对于这次土地制度改革，很多媒体非常关注土地承包经营权的流转，实际上，《决定》中有关集体建设用地制度改革和征地制度改革的一些规定，更具有突破意义。
　　现行的集体建设用地使用制度是在城乡二元所有制的基础上形成的。这种使用管理制度的一个显著特点是，建设用地使用管理政策与土地所有制以及用地者的“身份”挂钩。对于集体建设用地，由于用地者是集体经济组织本身或其内部成员，因此他们可以无偿取得集体建设用地使用权，与此相联系，法律对集体建设用地使用权的流转进行了限制。这种制度带来了一系列问题：集体建设用地的价值不能得到充分显化、农民不能分享土地增值、征收集体建设用地缺少市场价格作参照、补偿过低等。同时，由于集体建设用地无偿取得，又不能流转，导致这部分土地不能通过市场得到优化配置。
　　近些年来，集体建设用地流转的供给和需求都在增加。就供给来说，在城市化的大背景下，农村人口向城市集中，一些进城的农民需要将宅基地转出。同时，农村内部的村组调整以及教育、卫生等机构在农村布点的调整也产生了大量的集体闲置建设用地。更重要的是，需求也在显著增加。随着城市用地成本的提高，一些用地企业将目光投向了农村；一些大城市向郊区发展，越来越多的人开始选择到农村居住。这些都形成了集体建设用地流转的需求。农村集体建设用地使用制度已经到了不得不改的地步。
　　《决定》提出，要逐步建立城乡建设用地统一市场，这指明了集体建设用地使用制度改革的方向。建立城乡建设用地统一市场，意味着必须破除按照土地所有制和用地者身份对建设用地实行城乡分割管理的传统思路，要求政府进一步强化自己作为“公共管理者”的角色定位，也就是说土地管理公共政策不能再与土地是集体所有还是国有挂钩，而要与规划挂钩，只要是建设用地就应该执行统一政策，而不要陷入国有土地国家

管、集体土地集体管或者国有土地管得多一些、集体土地管得少一些的框框内。
　　建立城乡建设用地统一市场，要遵循平等开放、同等待遇、统一监管的原则。考虑到集体建设用地是无偿取得的，因此可以把现有的集体建设用地当作划拨土地来管理，比照国有划拨土地入市进行市场准入管理。比如《决定》提出，“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等的权益”。其含义就是在规划管制下，遵循统一的招拍挂、交易许可管制等市场监管规则，不论是集体建设用地还是国有建设用地，需要流转的，都应该到统一的有形市场进行交易，同时必须承担相同的税费等义务。比如。经营性集体建设用地要用于房地产开发，就必须和经营性国有土地用于房地产开发等一样实行招标拍卖挂牌出让。
　　在逐步统一城乡建设用地市场的基础上，参照市场价格，就可以建立城乡统一的建设用地征收补偿办法。对于存量集体建设用地，可以比照城镇国有划拨土地进行补偿。对于经营性集体建设用地，可以比照城镇出让土地进行补偿。最终统一城乡建设用地补偿办法。由此就可以实现符合规划的前提下集体建设用地与国有建设用地享有平等的权益。
　　
　　缩小征地范围，完善征地补偿权利――
　　不经征收，在城镇建设用地范围外，农民可以流转经营性集体建设用地
　　
　　《中国土地》：集体建设用地制度的改革，需要征地制度如何配套?《决定》提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营”有何意义?
　　王小映：集体建设用地制度的改革需要稳步推进，特别是必须与征地制度改革综合配套推进。按照《决定》，征地制度改革主要包括两方面内容：一个是缩小征地范围，一个是完善征地补偿机制。
　　考虑到改革的难易程度和风险控制，从空间上，缩小征地范围的改革可以先在城镇建设规划圈外进行，也就是说占用这部分集体土地从事经营性开发的，可以不必再经过征收转为国有，农民可以直接参与开发经营，实现集体建设用地的流转，这就直接缩小了征地范围。《决定》提出，“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营”。这为改革提供了依据。在这些地方，土地用途转换性增值比较小，用地需求竞争也比较小，先进行改革要容易一些。比如一些单独选址的工业用地项目，可以允许用地者直接和农民谈判协商确定土地转移价款或合作开发经营关系。实际上现在不少地方已经在这样做，只不过为了符合法律规定，还象征性地履行征地手续。
　　在取得经验和条件具备的情况下，改革可以逐步向城镇规划圈内推进。可以考虑，对于这部分经营性集体建设用地，将来通过政府优先购买的方式进行储备，而不是征收。与征收相比，如果由政府优先购买的话，农民的谈判地位将会提高，农民的土地权益也会得到有效保护。
　　经过这些改革，集体建设用地的市场开放范围就会越来越大，征地的范围就会越来越小；与此同时，集体建设用地的流转使得土地市场价格得到显化，集体建设用地市场价格就会和城市建设用地市场价格在空间上均衡起来，这样就能建立城乡一体的土地市场价格体系，建立城乡统一的建设用地市场，建立城乡同地同权同价的公正补偿制度。
　　总的来说，《决定》带来的突破主要有以下几方面：在集体建设用地使用制度改革上，明确提出了建立城乡建设用地统一市场，即将经营性集体建设用地和经营性国有建设用地统一到一个市场上来。在征地制度改革上，明确提出要缩小征地范围，并且缩小征地范围的改革可以在城镇规划圈外先进行，然后再逐步稳步推进；在缩小征地范围、建立城乡建设用地统一市场的基础上，逐步建立参照市场价格补偿的公正补偿制度。我想，通过这样的改革，最后可以把城乡建设用地使用管理制度统一起来，建立城乡一体的建设用地使用管理制度，即公益性建设用地建立划拨土地使用权管理制度，经营性建设用地建立出让转让管理制度，从而取代现行的按照二元所有制进行分割管理的制度，其结果是城乡居民的土地财产将享有平等的国民待遇。
　　从远期来看，《决定》提出，到2020年，农村改革发展要实现的基本目标任务之一――城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。城乡统一的建设用地市场和城乡统一的建设用地使用管理制度正是这个体制机制的一个重要组成部分。当然，从当前来看，最为急迫的是，按照《决定》的要求，修改《土地管理法》关于对集体建设用地流转的限制性规定，抓紧出台规范集体建设用地流转的办法，
　　
　　提高征地补偿费的标准，完善土地税费体系，建立耕地有偿保护制度
　　耕地保护：经济手段也许更有效
　　
　　《中国土地》：集体建设用地的流转对耕地保护必将带来更大的冲击。在这种情况下，耕地保护应侧重哪些工作?
　　王小映：今后相当长的时期，我国耕地保护都会面临比较大的压力。耕地保护难有多方面的原因。客观上讲，经济社会发展带来的各类用地需求还在增长。而与此同时，随着土地市场的发展，土地市场价值不断显化，土地用途转换性增值不断提高，用地者和地方政府在农用地转用中可以获取的土地收益不断增大，这也诱使用地者和地方政府转用农用地。另一方面，耕地保护难也与缺乏有效的制度作保障有关。近几年建立了土地督察制度、耕地保护省长负责制等政府监控体系，起到了一定的积极作用。今后，在推进一系列改革的过程中，耕地保护无疑会面临新的挑战，需要配套改革完善一系列制度机制。
　　我认为，今后结合农村土地制度改革，要更好地运用经济手段来保护耕地。第一，通过稳步开放集体建设用地流转市场，缩小征地范围，提高征地补偿标准，压缩地方政府的土地收益空间。集体建设用地流转起来后，征地补偿费就会向流转价格看齐，从而建立耕地保护的利益约束机制。实际上，如果城乡土地市场一体化，征地补偿标准在空间上和时间上富有弹性，农民预期未来耕地的转用价格和补偿价格会不断提高的话，农民也会乐于保有耕地而不是急于转用开发。第二，完善土地税费体系，尤其要完善上地转用过程中的政策性税费，比如耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、农业土地整理开发金等，保证土地用途转换性增值的大部分优先用于农村上地整理开发。第三，结合农业保护支持体系的建设，建立耕地有偿保护制度。

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