落实建设用地预审制度的几点思考

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　　用地预审制度的地位
　　
　　从土地管理法律法规对有关“预审”的规定不难看出，土地管理法律法规确立的建设用地预审制度，应是一项前置于建设工程立项，审查所报请立项的项目是否符合土地利用总体规划，有无年度用地计划指标保证的审查制度。确立这项制度的目的，笔者的理解是为了防止项目核准与供地脱节，维护经济建设秩序，做到有项目，就有用地保障，保证项目及早开工、顺利建设、尽早投产发挥经济效益。因此，确立建设用地预审制度，是落实土地用途管制制度，确保经济建设和社会进步协调、持续发展的一项重要措施，是土地管理参与国家经济宏观调控的具体体现，从某种程度上，也彰显了我国实行世界上最严格的措施管理土地的决心。
　　
　　用地预审制度的执行现状及其分析
　　
　　《土地管理法》实施以来，从用地预审制度的执行情况看，总体上讲，各级政府、各部门，特别是负责建设工程立项核准或审批工作的部门，都能严格按照土地管理法律法规精神和有关预审规章要求对申请项目用地预审。但也存在着一些问题：一是超越预审现象依然存在，少数项目，特别是政府认为急需要上的项目，在项目可行性研究时没有经过土地行政主管部门预审就批准立项，甚至直接进入用地报批阶段。二是存在着为预审而预审的现象，建设工程，哪怕有项目批准文件和较齐全的用地报批材料及其理由也不行，非得按有关预审规章、甚至规范性文件规定的要求履行程序，不经过用地预审，就不得进入用地报批程序，实际上是补办预审手续。大有把用地预审直接演变成作为用地报批的前置程序之势，这就意味着在用地报批前，又增加了一个漫长的用地预审批过程，社会反响较大。对此，基层国土资源部门也颇有微词。
　　产生这样的局面，主要的原因有：一是法制观念上存在着“厚此薄彼”思想，各部门只重视与自己部门有关的法，对其他部门、甚至相关法律不很了解。二是法律本身存在缺陷，如对用地预审制度，全国人大通过的《土地管理法》中的规定，用了“可以”这个可供选择的词，尽管《土地管理法实施条例》中用了“必须”一词，但相比较而言，法律阶次毕竟低一些。三是我们国土部门在规范预审制度上，是否存在着有点使一项法律制度部门化了的倾向?四是少数负责预审具体工作的同志，由于法律知识缺乏和业务水平较低，对土地法律法规的立法精神，对预审制度的法律实质理解不透，片面地理解、机械地执行有关预审制度的法律条文和规范性文件，甚至借“依法行政”之名，行“行政专横”之实，在具体工作中，表现为思想僵化、没有激情，办事拖拉、没有创造性。
　　
　　落实用地预审制度的几点思考
　　
　　一、明确预审的项目范围，即哪些项目在可性研究论证阶段必须预审。依据《土地管理法》第五十二条规定，在项目可行性论证阶段，土地行政主管部门可以对项目用地进行预审，并提出意见。既然是“可以”，就意味着也存在着一些项目是可以不需要预审的。对应这个规定，国土资源部门就应该对哪些项目需要预审以法规、规章或规范性文件作出相应的规定。而且，在作出规定时，不能随意扩大范围。但是，根据《土地管理法实施条例》第二十二条和二十三条的规定，似乎是没有特例的，所有的建设用地项目都需要经过“预审”。
　　那么，有没有或者应不应该存在不需预审的用地项目呢?笔者的观点是肯定的，矛盾的特殊性和普遍性原理，决定了应该存在不需预审的项目。如重要涉密的军事项目、高科技项目及抢险救灾等项目。预审制度的执行实践也证明，太过绝对的规定缺乏操作性，难具生命力。
　　二、对未经预审而立项的项目，要分别不同情况进行处理。对属于上述军事、高科技及抢险救灾等特殊项目，根据法律设定预审制度的目的，对于这些项目一旦有项目批文，并落实投资，就应该按照有关要求和国家产业政策，本着鼓励、支持的原则加快办理用地报批和供地。对于需要预审而未经预审就立项的项目，也不应是补办预审手续问题，而是应根据《土地管理法》的有关规定，视情做出行政处罚。对不符合土地利用总体规划或者没有落实土地利用年度用地计划的，做出不予批准的决定。对不经预审且没有报经用地批准的，违反土地利用总体规划占地的做出拆除处罚决定，不违反规划的做出没收处罚决定。
　　三、落实预审制度中，对进行用地预审的依据要客观，要分别对待。如，从《土地管理法》对土地利用总体规划的规划期限的确定、编制的原则、程序、内容及其审批的规定，对于土地利用总体规划的编制和修改不可谓不严，但是，法律同时规定，经国务院或省政府批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院、省政府的批准文件，在各自规划审批权限内修改土地利用总体规划。因此，一旦列为能源、交通、水利等国家、省重点基础设施项目的，“规划就要跟着项目走了”。
　　四、预审程序要简化，应区别项目和用地性质以减少环节和内容。目前，从各地出台的有关用地预审规范性文件看。几乎所有的新建项目都要预审。预审时，不论占用什么规划用途的土地，都要求编制规划调整方案，进行规划调整影响评估。召开专家听证会征询规划调整意见，并形成相关文件，作为报核准立项的同级土地行政主管部门预审的附件材料。如果说，新建项目占用规划用途为“农用地”或规划用途不确定的“未利用地”，从土地管理立法保护耕地的主旨出发，强化预审是可以理解的，也有必要，但如果对占用规划用途为“建设用地”或称作“建设留用地”的项目，也要走上述耗时费力的所有环节或步骤，如规划听证，则有点于情不合、于理不通了。项目占用规划用途为“建设用地”，表明用地符合土地利用总体规划。而且，在预审程序上，设置这么多繁文缛节的环节和要求，对维护规划龙头地位及其权威性，对达到集约节约用地起不到多大作用。

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