浅析美国铁路监管机构
作者 : 未知

  对于公用企业,由谁来监管最有效?是政府机构还是专门机关?机构权力如何分配?2014年,国家铁路局“三定方案”提出“组建国家铁路局,由交通运输部管理。可见,我国的铁路监管已经开始步入独立监管的新时代。作为世界第一大经济体,美国的铁路运输为美国经济的发展做出了巨大的贡献。那么美国的铁路监管机构体系究竟是如何为美国经济崛起提供保障?
  一、美国主要铁路监管机构概述
  美国的铁路监管体系比较完备。以监督管理的内容为划分标准,设置了三个主要监管机构:FRA联邦铁路署、STB地面运输委员会、NTSB全国运输安全委员会,分别执掌铁路运营安全、铁路运营市场与铁路运输事故调查的监管职能。另外,为应对针对铁路的公共安全威胁,美国法律还设置一个联席议事的铁路安全委员会,由国家安全委员会、运输部等部门组成。
  (一)联邦铁路署(FRA)
  联邦铁路署的组织和职能。联邦铁路署(Federal Railroad Administration),简称FRA,是美国联邦政府运输部(Department of Transportation)的下属机构,根据1966年交通运输法案(49U.S.C103第3(E)(1)条)成立。除了联邦层面的组织,FRA还在全国范围内设置了八个地方行署,地方行署行使FRA的职权不受
  州政府节制FRA主要行使对铁路运营的安全监督职能。①FRA的具体监管职能包括:执行联邦关于铁路安全的法律;制定铁路安全管理的相关政策;制定铁路安全标准;支持铁路安全相关的研究与科技研发;加强对地方铁路建设的指导和帮助;制定全国铁路规划;管理对国家铁路客运公司(National Railroad Passenger Corporation)的补助。
  联邦铁路署的监管职权。第一、联邦铁路署有制定全国铁路安全标准的权力。《美国法典》第49编第二部分――铁路运输部规定了FRA的标准制定权限,可由FRA制定的安全标准涉及轨道铺设、旅客服务、货车安全、信号安全及其检查维护的规定。第二、联邦铁路署具有对铁路运营安全的进行检查权(inspection)。FRA及其地方署设置检查员职位(inspector),对危险物品、轨道、铁路运行设备、列车员行车操作等事关铁路运营安全的各个方面进行检查,具体的检查事项由前述法律的第201章及第203章予以明确规定。第三、对违法运营者提起民事诉讼或申请刑事强制执行。《美国法典》第四十九篇第1章第103条(g)项规定,为保障前述安全事项的实现,FRA可依该法该篇第213章之规定,对违法者提起民事诉讼或申请刑事强制。第四、对不符合安全标准运营的,有发布紧急命令的权力,以纠正特殊安全问题,防止安全事故发生。此外,FRA还通过安全咨询,对铁路和公共安全性的警告;执行协议,与铁路运输公司就安全问题签订的法律协议等方式实现对铁路运营安全的监管与干预。
  (二)地面运输委员会(STB)
  地面运输委员会组织和职能。地面运输委员会(Surface Transportation Board)是美国原州际商务协会(ICC)部分市场监管职责的继承者,由《ICC终止法案》(ICC Termination Act)设立。是运输部下的独立监管委员会,受国会直接监督。根据《美国法典》第49编,第703章的规定,STB的监管活动不受运输部监督或指导。虽然对铁路运输经营监管只是STB监管职责的一个方面,但STB享有对运输业的经济控制权,因此该机构对铁路运输市场有非常重要的影响。
  地面运输委员会的监管职权。第一、垄断价格监督权。地面运输委员会有权裁决具有市场支配地位(market dominance)的铁路运输经营者构成不合理定价,并要求经营者制定合理价格。地面运输委员会可以依职权或依申请展开调查。为合理执行这项权力,STB与行业协会北美铁道协会(AAR)共同制订铁路公司必须遵守的统一会计报表体系和成本计算方法,在成本支出范围、支出科目、核算指标、计算程序、报表格式等方面都有强制性规范。②第二、铁路修筑的审批权。《美国法典》第49篇10901条规定,铁路经营者扩展铁路或新筑铁路都应当经STB审批。弃用已修筑铁路,应当先向STB提出申请。另外,地面运输委员会具有准司法权,可以发出传票,召开听证,要求证人出庭作证。比如,2012年STB经过听证程序拒绝了AAR关于重新采用间接竞争的规则的一项动议③。
  STB在管理上具有相当的独立性,即便是司法权想对STB的决议作出审查,也需要面对多重的限制。在Union Pacific R.R.Co.v.Surface Transp.Bd.一案中,美国联邦哥伦比亚特区上诉法院确认了法院对STB的行政决定行使审查管辖权的原则。首先,该判决明确的STB的行政决定具有终局性;其次,上诉法院只有在STB的行政行为已经做出或者已经形成对权利义务进行调整的法律后果时,才具有管辖权。
  (三)全国运输安全委员会(NTSB)
  全国运输安全委员会的组织和职能。国家运输安全委员会(National Transportation Safety Board,NTSB)是美国联邦政府的一个独立机构,1974年国会制定独立安全委员会法(Independent Safety Board Act of 1974)将它完全独立出来。该法律规定NTSB由5人组成的董事会管理,属于任何一个政党的成员不得多于3人。成员由总统提名,经过参议院听证投票批准,任期5年。
  NTSB的责任是负责事故调查,查明原因并提交调查报告。虽然它无权对涉案各方的权利与责任做出司法决定,但是其报告的权威性得到各方尊重。根据《美国法典》第49篇第8章第800.3款,有人死亡、造成严重财产损失或者涉及客运火车的铁路运输事故由NTSB调查。NTSB进行事故调查的核心组织是应急事故调查组(Go Team),一旦发生运输事故,由NTSB组织的专家将在第一时间投入现场调查。调查组的专家均是来自于交通、道路等领域的专业人员。调查完毕后,NTSB将公布调查结果,及调查细节,供公众监督。第二、该法律条款还授权NTSB向联邦、州和地方政府机构以及民间组织提出运输安全方面的建议(Safety Recommendations),NTSB会将在调查中发现的运输安全隐患,以建议的形式传播给社会公众,以防止类似事故的发生。
  二、中国设置铁路监管机构可借鉴的美国经验
  中国机构设置路径的选择,建立在我国铁路事业是由计划经济时代的政府全面控制向市场主导辅以公共监管转变,铁路市场尚处于形成阶段的事实基础上。在这一阶段,初步建立起可发展的监管机构体系,将有利于培育并发展健康的铁路市场。
  第一、逐步增强监管机构独立性。监管机构的独立性是现代监管机构的一个根本特征,其目的是保持监管执法的公正性。除美国外,世界多国铁路也采取了独立监管的原则。监管机构的独立性有两层含义:一是指监管机构的监管执行职能与政府其他机构的铁路行业发展职能的分立;二是指监管机构与其监管对象铁路企业的独立,可以减少铁路企业的干扰,从而减少监管缺位、越位的现象。具体说来,要通过立法保障监管机构在组织体系上的独立性,还要保障铁路监管机构人员的人事任免、工作待遇上的独立性。
  第二、实现监管机构专业化。做到监管机制的专业化,具体有两个要求。一是机构设置的专业化。监管机构的废设应当根据铁路行业要求的实际要求,符合铁路事业的发展规律。因而建立包含铁路事故在内的重大交通事故调查机构就是提升监管专业性的重要举措。二是要保障监管人员的专业性。从选拔到培训再到考核,参与监管的人员,包括监管机构的领导者,都应当具备法定的专业知识与技能。
  第三、增强监管法治化。要提高监管机构的立法层级,细化立法使监管做到有法可依。保证公正性,防止监管机构不作为、滥用权力、歧视性执法和违背监管程序,美国铁路政府监管机构的组建及其职权都以法律形式明确,并且十分注重监管机构权力行使的程序,以增强监管机构的权威性并明确界定监管机构的权限。

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