基于市场契约城市社区物业纠纷的经济学解释及其预防机制构建

来源:用户上传      作者: 黄万华 向美来

　　 摘要 城市社区物业纠纷严重影响社会和谐与稳定。物业公司与业主之间市场交换活动，实质是一种市场契约的缔结、达成过程，二者是基于经济利益的市场契约关系。城市社区物业纠纷的经济学解释是，物业公司与业主市场契约缔结、达成过程中，双方实际市场地位不对等，物业公司强势垄断，业主缺乏投票选择权，政府隐形价格规制与物业公司形成利益同盟，业主集体维权遭遇“搭便车”。构建城市社区物业纠纷预防机制，从源头上防范物业纠纷发生，必须通过立法赋予业主更多权利，健全物业公司退出机制，建立业主集体维权激励机制，完善市场契约治理机制有效运行的制度基础，才能实现城市社区和谐、稳定。
　　 关键词 市场契约；社区物业纠纷；社区自治；预防机制
　　 中图分类号F293.33 ［文献标识码］ Ａ文章编号１６７３－０４６１（２０11）02－００47－０5
　　
　　一、问题的提出与文献综述
　　随着房地产业的发展，城市居民收入水平的提高，住房的商品化，城市居民小区在全国各大中小城市迅猛发展。由于国家对社区基层管理度供给的滞后及现行制度的缺陷，随之而来的城市社区居民与物业公司之间的纠纷也呈上升趋势，由简单的物业纠纷演变、升级为群体性恶性事件，社区物业纠纷暴力化愈演愈烈，已经影响到城市社区的和谐与稳定。城市社区物业纠纷成为社会普遍关注的焦点，也是政府对基层社会管理的难点。据统计，全国很多城市社区物业纠纷有扩大上升的趋势。社区是城市的窗口，是城市社会的基本地理单元。城市社区的和谐与稳定是整个城市社会和谐与稳定的基础。所以，构建和谐社会必须构建和谐城市社区。在各种利益、力量博弈的社会转型期，如何预防或减少社区物业纠纷，构建和谐稳定社区，理论研究上需要分析社区物业纠纷的原因，才能寻求具体的思路与对策。城市社区主要是指城市中购买商品房的业主在其房屋所在地，有公摊建筑面积，共同享有，由一家物业公司提供物业服务的居民区，而非社会学意义上的地理边界模糊、众多人口聚住的群落。物业纠纷主要是指业主与物业公司之间基于经济利益而发生的民事纠纷。
　　国内对城市社区物业纠纷代表性的研究有，漆国生以珠江三角洲物业小区的物业纠纷特点为例,提出了通过完善物业管理公司与业主间的纠纷化解机制；建立物业管理公司与小区居民的沟通平台；发挥ADR模式的作用来化解我国城市社区物业纠纷[1]。朱燕、朱光喜从政治学的角度分析了社区中国家、市场、社会三种权力的博弈，认为在社会转型过程中权力再分配的不对称性，决定了社区物业关系中的权力博弈是力量对比失衡的非均衡性博弈,导致物业纠纷的大量产生和业主维权的举步维艰[2]。陈淑云通过分析社区管理与物业管理两种体系的结构特征与参与主体面临困境，提出通过重塑社区委员会、业主委员会和物业管理公司的角色定位,实现社区管理与物业管理的有效整合来构建和谐社区[3]。袁振龙、张辉文从法社会学的视角,分析了法律解决物业纠纷的行为主体、行为过程和行为效果,揭示了社会转型期法律在处理物业纠纷中的运行逻辑[4]。徐梅认为通过强制设立业委会、设立物业纠纷仲裁机构，强化政府对物业的监管和对社区的引导，赋予业主充分的权利,畅通权利救济途径,才能使业主自治健康发展[5]。龙翼飞、宋卓基对物业纠纷进行了实证研究,对形成物业服务纠纷的成因进行了法律分析,提出了从行政、司法和立法三个方面解决物业服务纠纷的路径[6]。国内对小区物业纠纷的研究从社会学、法学、政治学的角度展开探讨的较多，从经济学的角度研究的较少，并且这些研究大多数是注重事后化解物业纠纷的对策研究。基于物业公司与业主之间的市场契约关系，从经济学的视角，从制度规则的构建、完善，注重社区物业纠纷的事前预防研究的几乎没有。构建和谐城市社区，需要有效的物业纠纷事后化解机制，但更需要完善的事前预防机制，实行源头治理，从源头上防范物业纠纷的发生。
　　物业公司与业主之间市场交换活动实质是一种市场契约的缔结、达成过程，二者之间经济利益关系是一种市场契约关系。主要从经济学的角度解释城市社区物业纠纷原因，从制度层面提出构建城市社区物业纠纷预防机制，在实践上为减少物业纠纷、构建和谐社区使人民安居乐业、维护社会稳定提供新的思路。
　　二、物业公司与业主之间的市场契约关系
　　城市社区作为城市社会中的一个私人自治领域，不同于需要依靠政治权力介入才能有序治理的公共领域。在任何一个城市社区范围内，任何公权无权干涉私人领域的治理，采用何种机制、如何治理完全取决于社区居民自身的意志。公权只需提供城市社区居民实行和谐稳定、有效自治的外部基础制度条件，即公正、独立、完备的司法体系，健全、完善的法治环境与高效廉洁的行政体系，这是西方公民社会走向成熟，自发社会秩序形成，促进社会稳定的起点与基础。西方私人领域有效治理的实践证明，市场契约是实行私人领域自治的一种有效治理机制，在公权能够提供比较完备、公正的基础制度条件下，市场契约能实行私人领域多方利益的帕累托改进，促进私人领域乃至整个社会的繁荣与稳定。市场契约有效的前提条件，要求契约双方必须独立、拥有自由权利，可以自由签约、自由选择，不存在强制。在我国，城市社区属于私人领域，就物业公司与城市社区居民之间的关系来看，双方属于市场买卖关系。物业公司作为城市社区里物业服务的卖方遵循等价交换原则，通过向社区居民提供物业服务获得报酬，众多社区居民组成市场需求方通过付费向物业公司购买、消费物业服务。所以，从契约的角度看，物业公司与业主之间是平等的民事行为主体从事有偿交易的市场契约关系。既然物业公司与业主之间是一种市场契约关系，那么双方就有自由选择、自愿交易、自由签约的对等市场权利。在业主与物业公司的市场契约缔结过程中，有效市场契约的达成，是双方多次自愿选择、多次博弈的结果。物业公司与小区业主的市场交易双方不存在强制，双方自由市场交易是一个双方利益帕累托改进过程。如果物业公司与小区居民双方市场地位不对等，存在隐性或显性的市场强制，或第三方的不当介入，则在市场交易中，弱势方的利益必然会受到市场强势方的侵犯与损害。在有关政府部门与物业公司有利益瓜葛关系、维权成本高昂时，弱势方的利益受到侵犯的现象更加严重。城市社区的物业纠纷，表面上看是物业公司与小区业主之间的利益矛盾，其实，这些利益矛盾还涉及到供给制度如制定物业管理条例、规范双方利益的政府相关部门，这又导致了不可能形成有效的城市社区治理机制，城市社区不可能真正走向自治，进而形成自发稳定的社会秩序。
　　三、城市社区物业纠纷的经济学解释
　　1. 物业公司强势垄断，业主缺乏投票选择权
　　在业主与物业公司之间，一旦物业公司与社区业主签定了服务合同，在服务期内，由于社区只有一家物业公司提供物业服务，物业公司实际处于卖方市场垄断地位，物业公司与社区居民法律上的平等契约关系演变为事实上市场地位不对等关系。这主要是在物业公司与业主的市场契约关系中，物业公司强势垄断，业主对物业公司没有实质的投票选择权。根据我国相关法律法规，房地产开发商在物业关系中承担的主要职责有选定前期物业管理公司、制定临时管理规约。房地产开发商选择前期的物业公司是基于自身利益最大化的考虑，而不会基于业主利益的考虑，所以房地产开发商前期选定的往往是与其有利益关系的物业公司。对于临时管理规约，由于信息的不对称与不完全，其具体内容往往是有利于物业公司，而不利于业主。所以在前期物业公司的选择与临时管理规约内容约定上，涉及到业主根本利益的选择权被剥夺，在交房环节，开发商是以业主不在临时管理规约上签字，开发商就不交房屋钥匙相威胁，业主只有被迫接受。

　　尽管我国的《物业管理条例》规定小区业主有权选择物业公司，但条件非常苛刻，要求满足“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”。实际中，城市社区内的居民来自不同地域、不同行业、不同阶层，彼此比较陌生，相互间缺乏沟通交流，绝大多数城市社区不象中国农村传统的自然村落那样是基于血缘关系或地域关系组成，邻里交往频繁，相互之间比较熟识、了解的“熟人社会”。尽管有相容性利益，由于城市社区内部是一个比较封闭的“生人社会”，绝大多数人忙于工作，加上时间的限制，所以业主很难团结组织起来形成利益同盟。如果业主对物业公司服务不满意，为了业主的利益，需要更换物业公司，业主们根本不可能组成集体力量同时满足上述两个条件，同物业公司抗衡。所以，对于社区的业主而言，物业公司往往是一“进”永“驻”。另外，由于房子价格高昂，属于不动产，不同于其他的普通商品。对于绝大多数只拥有一套住房的业主而言，不可能因不满物业公司的服务“用脚投票”选择退出社区，给物业公司施加压力。对于物业公司而言，由于缺乏竞争压力而业主又缺乏投票选择机制加以制约，所以物业公司敢于乱收费，侵占小区业主合法利益，甚至对业主实施极端行为等等。因司法途径维权成本高，当这些情况发生时，业主只能忍，而依靠个体力量抗衡物业公司的惟一途径，就是以拖欠物业费为手段，物业公司就以停电、停水相威胁，严重的双方还会发生冲突引发恶性事件。
　　2. 物业服务收费实行政府指导价，使物业公司与政府相关部门形成利益同盟
　　在众多的物业纠纷中，物业费是主要的症结。主要表现在三个方面：其一是业主认为物业收费价格过高，物业提供的服务与收费不对等；其二是除了收取高价的物业服务费外，物业公司在小区内侵占业主共同利益，兴建停车棚、地面停车场地等向业主收取高价的附加服务费；其三是前期物业费交多少问题。从定价来看，尽管物业服务收费有市场定价与政府指导价两种，但在我国绝大多数城市，居民小区物业收费实行的是政府指导价。在物业公司垄断经营、缺乏市场竞争机制的情况下，市场定价根本就不存在。就物业公司而言，不管是正常的物业服务费还是物业公司强收的附加服务费，其定价依据的都是我国现行的《物业管理条例》中规定的政府指导价。也就是物业公司收取的物业服务费是根据居民小区的区位优势、房屋的品质、价格等在政府规定的价格范围内确定，在价格水平上，物业公司往往是就高不就低。从实际情况来看，我国小区物业纠纷主要起因都是围绕物业收费。政府部门对物业公司实行政府指导价，实质就是隐形的价格管制，存在严重弊端。在物业收费指导价格的立法过程中，政府相关部门并不天然追求社区业主公共利益的极大化，政府相关部门也有自身的利益。物业服务指导价格政策的制定、执行是由具体的政府人员实施的，他们也有自身利益诉求。政府相关部门可能为物业公司设置“寻租”空间，从而在政府指导价格立法过程中掺上部门利益或个人利益，与物业公司形成利益同盟。由于法制监督不全，政府部门对价格管制完全有可能被物业公司所俘获，做出有利于物业公司的价格管制，而使业主利益受损。
　　另外，在我国，绝大多数物业公司都与房地产开发商有着一定的联系，很多房地产开发商、物业公司领域的企业家纷纷成为各级人大代表，他们在政府相关部门对物业服务指导价的立法上，相对于业主个人或业委会而言拥有广泛的政策影响力与较强大的话语权。很多物业公司有政府背景，与政府之间有千丝万缕的联系。即使就物业费举行价格听证会，往往由于物业公司或房地产开发商的操纵而流于形式，并无实质作用。由于政府要向物业公司征收相关税收，政府相关部门确定物业收费指导价上限的依据是让物业公司收回成本并略有利润。所以物业公司经营成本也就成了相关政府部门制定物业收费指导价的重要参考依据。业主交纳的物业费既是小区物业收入的唯一来源，也是政府向物业公司征收相关税收的来源，这也增强了政府相关部门与物业公司的利益同盟关系。实践中，由于信息的不对称，对于物业公司的经营成本，政府相关部门不可能掌握比较充分的信息，而物业公司拥有信息优势，出于利润最大化考虑，物业公司会夸大其经营成本，即使物业公司对外界公开经营成本信息，在利润驱使下，物业公司宁愿虚报也不愿意“说真话”，真实的经营成本信息只有物业公司才知道，外界是无从得知的，从而导致政府相关部门对物业服务收费的政府指导价失效。
　　3. 成立业主委员会缺乏激励机制，业主集体维权遭遇“搭便车”
　　根据国务院制定的物业管理条例，城市居民小区可以成立维护、代表全体业主利益的业主委员会，组织召开业主大会，代表业主选聘物业管理公司，代表业主与物业公司签订物业管理合同等。很多地方性的物业管理条例规定，没有成立业主委员会的居民小区，可先成立由5人组成的筹备小组，邀请政府相关部门及街道或居委会人员参与指导成立业主委员会。实际上，很多居民小区从交房之日起多年就没有成立过业主委员会，即使小区业主对物业公司的服务不满，物业公司严重侵犯业主的共同利益，业主对物业公司也是无可奈何，物业公司仍然在继续侵犯业主利益。国务院与一些地方政府制定的物业管理条例都没有规定业主委员会的活动经费来源，担任业主委员几乎都是无偿服务。由于小区业主委员会是公益组织，没有相关的活动经费，就业主委员个人而言，维护的是小区业主的公共利益，分摊在自身上，个人利益很小，而维护公共利益的各种成本却由个体承担，维权的成本大于利益。激励机制的缺乏，导致业主没有动力去担当业主委员组建业主委员会为业主集体维权。
　　有的小区业主委员会即使有活动经费来源，其费用也是由物业公司提供。由于活动经费上依赖于物业公司，业主委员会可能被物业公司所俘获。当物业公司侵犯业主利益时，即使业主要求更换物业公司，业主委员会可能暗箱操作与物业公司相互勾结形成利益同盟，维护的是物业公司的利益而不是业主的利益。有的居民小区即使有一些利他精神的业主，愿意无偿付出担当业主委员会或带头成立业主委员会筹备小组维护业主集体利益，由于物业公司的暗中破坏或政府基层管理部门的不作为，最终导致维护业主集体利益的业主委员会或成立业主委员会筹备小组的筹建流产。
　　激励机制的缺乏不仅表现在业主缺乏动力筹备或组建业主委员会，还表现在基层政府管理部门也会没有动力筹备或组建业主委员会。基层政府管理部门是整个层级政府委托代理链条的末端，经费有限，工资待遇低，也有自身的利益诉求。在基层政府管理部门与上级各层级政府而言，由于信息的不对称，基层政府管理部门在指导业主委员会的工作过程中也会掺杂自身的利益。对于指导其辖区内的居民小区成立业主委员会筹备小组或业主委员会这样的基层工作，不能获取自身的利益，所以同样也没有动力指导或参加成立业主委员会筹备小组，而表现出政府不作为。即使物业公司为基层政府管理部门提供一定的经费，基层政府管理部门也同样会被物业公司所俘获，从而使业主委员会筹备小组或业主委员会的成立流产。
　　居民小区业主委员会难以成立，除了缺乏激励机制外，更主要原因是业主集体维权遭遇“搭便车”问题。根据公共物品理论，对于某一特定的城市居民小区而言，制约物业公司维护业主集体利益，在小区内是公共物品，由于它具有消费的非排他性，效用的不可分割性与非竞争性，所以一旦提供出来，小区内的每一个业主都可以不付费而共同得益，并且每个业主的利益都会受到同等保护。但是，提供集体维权的这种公共物品，是需要成本的，由于它可以被免费使用，而成本收不回来，导致没有人愿意提供这种公共物品。正是由于集体维权这种公共物品具有共同消费的属性，每个业主都希望别人提供，而自己却不愿付出，都想“搭便车”。每个业主都是理性的，都会有这样的想法，其结果必然是对于组建业主委员会提供集体维权这种公共物品无人提供。根据经济学的相关理论，如果城市社区规模越大人数越多，即使有人具有较强的利他精神,愿意付出带头组建成立业主委员会，因业主之间相互协调沟通的成本高昂，使得组建业主委员会以提供业主集体维权的这类公共物品没有业主提供。另外，如果有物业公司的恐吓与威胁，城市社区就更没有人愿意提供这类公共物品。在城市社区的“生人社会”里，激励机制的缺乏，业主集体维权遭遇“搭便车”，这些综合因素导致业主依靠自身的力量，成立业主委员会与物业公司抗衡，实行集体维权的可能性微乎其微。

　　四、城市社区物业纠纷预防机制构建
　　物业公司与小区居民之间是等价交换的市场契约关系。规范物业公司与小区居民之间经济利益，预防物业纠纷，应该通过市场契约，依靠市场机制来实现。作为物业公司与小区居民市场契约双方之外第三方的政府部门，应提供保证市场契约有效实施，市场机制有效运转，社区实现独立自治、形成自发稳定社会秩序的基础制度条件。因此，城市社区物业纠纷预防机制的构建应从以下几方面入手。
　　1. 废除物业管理条例中不合理规定，通过立法赋予业主更多的权利，健全物业公司退出机制
　　根据公共选择理论，业主选择物业公司是一个公共选择过程。在1/2的多数投票规则下，公共选择的结果损害少数人的利益是必然的。当小区内物业公司独家垄断经营时，业主不可能要求更换物业公司，处于市场弱势地位的情形下，物业公司侵犯广大业主合法利益可能性更大。要防范物业公司侵犯业主利益的物业纠纷，必须通过立法赋予业主更多的权利，提高业主市场地位，增强业主对物业公司的制约途径。所以要求废除物业管理条例中选聘和改聘物业公司要满足“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”的规定。通过制定物业服务行业统一、规范的服务内容与服务标准，将各项服务内容量化，由业主进行评分，建立居民对小区物业满意度指标，以健全物业公司退出机制。对物业公司的各项服务内容及服务标准，制定一个总分值，如果物业公司服务不到位、不达标或逃避责任等，扣除相应的分值，如果物业公司的总分值低于限值，必须自动退出小区，由别的物业公司取代。小区居民对物业公司服务的考评量化，就增加了业主的选择权，强化了业主对物业公司的制约。通过构建可竞争市场，从外部给物业公司以潜在的市场竞争压力，使物业公司改善物业服务质量与提高服务标准，尊重业主的“消费者主权”，对业主负责。
　　2. 取消物业公司服务收费的政府指导价，减免物业公司营业税，明确界定物业公司的职责范围
　　既然物业公司与小区居民之间是等价交换的市场契约关系，那么物业服务价格就应该由市场来定价，政府没有责任保证物业公司经营有利润。价格的高低应该反映物业公司的服务质量与服务标准，物业公司就应该遵循市场规律，通过相互竞争，实行优胜劣汰，亏损的物业公司被淘汰。城市社区的大多数物业纠纷都起因于物业公司的各种高收费与乱收费，而物业公司收费的依据就是政府的物业服务指导价。市场经济的实践证明，就商品定价机制而言上，市场机制比政府机制更有效。政府对小区物业实行政府指导价的深层次的原因是，政府对物业公司征收营业税。物业公司的营业收入与政府对物业公司征收的营业税，最终都是来源于业主交纳的各种物业费，导致小区物业服务高收费。就政府部门对物业公司征收营业税而言，政府部门财政收入可能因此而增加，但政府的指导价与对物业公司征收营业税而引发物业纠纷，增加政府的行政管理成本。在我国很多城市，由于对物业公司的工作职责范围如小区内的公共安全、业主的财产安全、物业维修不及时到位等，相关物业管理条例都缺乏明确的界定。导致物业公司收费积极，而对于应该提供的物业服务往往显得不足。在西方很多国家，政府对社区提供物业服务不仅不征税，还给予大量的资助，物业服务收费是完全的市场调节；社区物业管理过程中，不存在业主与物业服务提供方之间因物业费而引起物业纠纷。因此，要从源头上预防物业纠纷，必须取消物业公司服务收费的政府指导价，减免物业公司营业税，让物业服务价格回归到由市场定价，明确界定物业公司的职责范围。
　　3. 建立业主委员会工作激励机制，将居民委员会的部分职能与业主大会合并，成立业主自治机构
　　预防社区物业纠纷是城市基层社会稳定，形成良好社会秩序的基础。社区内物业公司与居民的利益调节主要依靠市场契约机制实行治理。在社区治理上，政府职能是提供私人无法或不愿提供保证市场机制运行的基础条件。对于因没有报酬，业主缺乏动力成立业主委员会的情况，可以初步构想由辖区政府根据社区人口规模及业主人数来确定经费资助。为了减轻辖区政府的财政负担，鉴于社区居民委员会是基层群众自治性质，也为避免业主委员会与居民委员会的自治功能重叠，可“将小区的居民委员会的议事层与执行层相分离，将居民委员会的议事层与其附近社会的业主委员会合并，统一成为社区成员代表大会,并设日常办公机构，代表社区成员代表大会，处理日常事务”[3]，如与物业公司谈判、选聘物业公司、对物业公司服务内容与标准系统测评、代表业主维权等。通过建立工作激励机制，可以克服业主集体维权过程中的“搭便车”问题。将居民委员会的部分职能与业主大会合并，成立新的业主自治机构，为避免两者职能交叉、相互推诿，从而实现业主自治机构与居委会的高效运转，促进社区实行高度和谐、稳定与自治提供条件。
　　
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