基于新制度经济学视角的财政支农效率分析

来源:用户上传      作者: 尹孝凡,吕 杰,王 超

　　摘　要：改革开放以来，我国各级财政逐年加大对农业的投入，但是财政支农效率不高却是不争的事实，如何提高财政支农效率一直是学术界及各级政府开展研究的热点问题，这些研究更多的是从实证方面分析财政支农的效率。本文试图从新制度经济学的视角分析制约财政支农效率提高的各种因素，并提出解决的对策和建议。
　　关键词：财政支农；效率；新制度经济学
　　中图分类号：F810.45　文献标识码：A　文章编号：1000-176X(2010)09-0078-05
　　
　　一、我国财政支农效率不高原因的既有研究述评
　　
　　1.我国财政支农现状
　　社会主义市场经济条件下，政府执行资源配置、收入分配和经济稳定的经济职能，政府活动应该限制在市场失灵领域的宏观经济层面，提供公共产品，致力于社会公平。因此，政府以较高效率增加和使用财政支农资金，这不仅是由农业的生态和环境作用以及我国农村土地兼具生产资料和社会保障资料属性的公共产品性质决定的，也是解决我国长期积累的二元城乡结构、促进经济社会和谐发展的必然要求。
　　改革开放以来，我国财政逐年加大对农业的投入。“六五”到“九五”时期，我国财政支农支出分别为658.48、l167.77、2271.95和4938.88亿元，分别占同期国家财政收入的8.69％、9.38％、9.75％和9.29％。截至2010年，我国连续7年中央一号文件都锁定“三农”，加大统筹城乡发展力度、加快农村经济社会发展、保障农业稳定发展和农民持续增收成为主题，这是我国经济社会发展进入新历史阶段的战略考量。2001―2005年，我国财政支农支出为10392.94亿元，约占同期国家财政收入的9％左右，2001--2007年，我国财政用于支农资金支出年均增幅超过20％，2008年我国财政用于支农资金支出达到5955.5亿元，增长37.9％，其中对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027.7亿元，增长107.7％。2009年，我国财政用于“三农”的支出合计7253.1亿元，增长21.8％。其中，支持农业生产支出2679.2亿元，对农民粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴支出1274.5亿元，促进农村教育、卫生等社会事业发展支出2723.2亿元，农产品储备费用和利息等支出576.2亿元。
　　在我国财政支农支出规模不断增加的同时，应注意到我国财政支农效率不高的客观现实。国家审计署2009年第4号公告显示，2006―2007年河南、甘肃、山西、黑龙江、江苏、湖南、福建、陕西、内蒙古和重庆10省区市财政支农资金管理使用和相关涉农政策执行中存在很多影响财政支农效率的问题。其一，部分地区财政支农投入政策未完全落实到位，财政支农投入未达到法定要求，农业总投入增长幅度未达到财政经常性收入增长幅度的省市县个数占总数的33％，财政支农投入增量未达到上年增长水平的省市县占总数的18％，未按规定对固定资产投资用于农村的增量、土地出让收入用于农村建设的增量和建设用地税费提高后新增收入主要用于“三农”的部分三项指标进行统计和考核的地区，分别占80％、75％和87％。其二，农业基础设施建设投入仍然不足，农田水利设施建设亟待加强，防汛抗旱监测预警系统建设滞后，部分地方农村饮水安全项目实施缓慢，部分省市耕地面积减少。其三，我国财政支农资金分配、使用和管理不够规范，部分地方存在违规使用财政支农资金或资金管理不规范，违规使用资金、不规范管理资金、配套资金不到位等方面均不同程度存在问题，部分地区结存资金数额较大，部分项目资金使用效益较差。审计抽查的10省区市应于2007年底完成的86个财政支农项目中，有32个未达到设计要求和预期目标，占抽查项目总数的37％。
　　
　　2.我国财政支农效率不高原因研究的代表性观点
　　长期以来，我国学术界就财政支农效率不高原因进行深入研究，并大体上可以概括为如下三种有代表性的观点。
　　其一，政府财政支农支出规模说。该种观点认为政府有财力但不愿投入农业。《中华人民共和国农业法》第四十二条明确规定，“国家逐步提高农业投入的总体水平，中央和县级以上地方财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度”，但从实践中看，的确有部分地方政府没有达到法律要求的投入水平。因此，该种观点主张加大财政支农投入力度。
　　其二，政府财政支农支出管理效率说。该种观点认为，政府财政支农支出管理效率低是一个管理问题，因此，其政策建议是加强我国政府财政支农支出的使用效率管理。
　　其三，财政支农资金整合说。该种观点认为，我国政府财政支农支出效率低下的主要原因在于财政支农资金使用过于分散，无法形成合力且易滋生诸多弊端。总体而言，我国财政支农资金主要用于改善农业基本生产条件、抗灾救灾、生态环境建设、农业生产结构调整、管理服务和农村发展等用途，其中，国家发展改革委员会、科技部、财政部和农业部等各职能部门在每类支农资金上都承担支出责任，如此，各政府部门职能交叉增加了协调难度，降低我国政府财政支农支出效率。因此，该种观点主张适当整合财政支农资金。
　　上述我国财政支农支出效率不高原因研究的代表性观点对于深化和改进我国财政支农资金的财政政策具有重要的指导意义。在吸收、借鉴并综合已有研究成果的基础上，利用委托代理理论、产权理论和交易费用理论，本文试图从新制度经济学视角分析制约我国财政支农效率提高的因素，并提出解决建议。
　　
　　二、我国财政支农效率不高的新制度经济学分析
　　
　　1.基于委托代理理论的分析
　　委托代理理论的核心观点是，作为一种契约关系，委托代理关系可以抽象众多经济主体参与的大量经济现象。在契约安排下，委托人授权代理人出于委托人的利益而从事某些经济活动，甚至包括授予代理人某些特定决策权。经济学的“经济人”假设意味着，作为独立的经济主体，委托人和代理人因为具有不同的利益函数因而二者存在不同的利益取向，信息经济学基本原理表明，由于委托人和代理人就契约规定的委托事项所掌握的信息是不对称的，因而在代理过程中必然会产生“逆向选择”和“道德风险”等代理成本问题。
　　就我国财政支农过程中发生的支出决策、执行以及支出后监督和评价关系而言，其是一种具有复杂多层次特征的委托代理关系。社会公众将国家财政支农预算资金的支配、使用和分配决策权委托给各级人民代表大会，各级人民代表大会按照职权和社会经济发展需要将财政支农预算资金具体使用、分配的决策权、执行权委托给各层级政府，政府再委托给财政、农业、发展改革委员会等涉农部门来执行。由此，我国财政支农过程中形成各级人民代表大会对政府，政府对财政、农业、发展改革委员会等涉农部门，涉农部门对所属

机构，所属机构对及项目实施单位和官员的多层级委托代理关系。理论上，我国财政支农支出的较高层级委托人可以通过任免代理人，监督支农支出决策、执行过程和财政支农支出效果等手段约束代理人行为，但是多层级的长代理链条放大了委托人和代理人的信息不对称性、目标不一致性及权利的不匹配性，弱化委托人对代理人行为的约束力，最终导致代理成本较高，使得财政支农支出效果偏离预期政策设计。
　　理论和实践表明，为克服委托代理关系导致的问题，大体上有如下四种方法：其一，筛选代理人，建立经理人市场的信誉机制和竞争机制；其二，严格缜密设计委托人和代理人之间的合约内容，约束代理人行为使其最大化所有者权益；其三，汇报和监督。代理人定期就所委托事项的进展情况进行汇报，披露有关信息；委托人定期、不定期进行监督检查，减少道德风险的可能性。其四，机构检查。
　　就我国财政支农过程所涉及的委托代理关系而言，因为现行行政关系体制下不存在代理人市场，因而无法筛选代理人；委托人对代理人的机构检查在我国缺乏有力的制度设计也很难实现。因此，我国财政支农过程中所涉及的委托代理关系只能主要依赖合约设计以及汇报和监督机制，来减少代理成本，最大化所有者权益。就财政支农支出和合约设计而言，由于财政支农存在“所有者权益缺位”，故合约设计缺乏效益最大化的原动力，而且，财政支农支出具有很强的实践操作性特点，这也决定了合约设计只能进行原则性规定，无法囊括可以消除逆向选择和道德风险的全部合约细节。因此，加强和完善我国财政支农支出决策、执行和支出后效果的汇报和监督机制，是有效规避部门预算风险、减少代理成本的主要选择。
　　
　　2.基于产权理论的分析
　　作为一种规定人们相互行为关系的社会基础性规则，产权是一个社会所强制实施的选择使用一种经济物品的权利。产权的一个基本功能是影响和激励行为，并建立一套激励与约束机制。产权功能的发挥取决于产权安排对个人行为所提供的激励，产权安排能够直接影响资源配置效率和社会的经济绩效。
　　目前的现实社会中，除产权可以决定资源配置效率外，因政府职能存在而产生的行政权也对资源配置产生重要影响，尤其是20世纪30年代以来，伴随着政府干预经济的理论和实践的不断发展，政府规模在不断扩大，政府掌控的国民收入和经济社会资源越来越多，这为政府宏观调控经济提供了重要的理论和物质准备。应注意到，产权安排基于市场经济条件下所有权逻辑，而政府行政权资源配置安排基于政府职能逻辑，因此，前者容易形成基于所有权的使用、收益要素的“寻利”行为，后者容易形成公共部门和个人的“寻租”行为。
　　在我国，政府财政支农支出过程具有典型的政府以行政权取得支农预算资金并由政府进行资金再配置的特征。处于我国财政支农支出过程中形成的委托代理关系中的各层级政府官员都是有限理性的经济人，客观上关于财政支农支出各环节的认知有限，主观上个人利益函数与国家财政支农支出最终目标存在差异，由此，很可能出现支农支出决策、执行行为扭曲，这样虽然不能提高我国财政支农支出效率，但可以在完成本职工作的基础上实现某些个人利益，如在职消费或获得所属涉农部门为争取预算资金所支付的灰色利益，即产生“寻租”行为。因此，“寻租”行为对于提高我国财政支农效率至关重要。
　　
　　3.基于交易费用理论的分析
　　据科斯第二定理，在交易费用为正盼情况下，不同的权利界定会带来不同效率的资源配置。科斯认为，交易成本的高低是衡量不同产权制度效率优劣的标准，即一个有效率的产权制度能有效降低交易成本，而交易成本很高的产权制度必然是低效率的。因此，研究我国政府财政支农效率，必须抓住交易费用这个本质，即以交易费用视角观察和判断我国政府财政支农效率的现状、未来改革取向。威廉姆森认为，交易费用分为两个部分：一是事先的交易费用，即为签订契约、规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。在此基础上，威廉姆森进而提出，交易费用的存在取决于有限理性、机会主义以及资产专用性三个因素。
　　由于交易费用的存在，我国政府财政支农资金预算决策、使用和支出后绩效监督等各个环节渗透着的交易行为产生的交易费用，将带来政府公共财政资金的巨大损耗和浪费。具体分析我国政府财政支农支出过程中产生交易费用的原因，可以概括为如下四个主要方面。
　　(1)涉农相关部门局部利益驱动。政府财政支农资金是公共性质的，因而存在“所有者虚位”问题。政府财政支农资金分配过程中，相关接受农业财政投入部门受本部门利益最大化的驱动，在编报支农预算时为获得更多财政资金，往往尽可能多编多报预算，造成所谓的“海报现象”。而财政支农支出预算编制内容粗糙，缺乏科学性和严密性。甚至个别预算执行部门会为了获得一笔资金，采取“灰色行为”，造成公共资金流失。
　　(2)预算审核参与者是有限理性的。负责审核实施预算的参与部门和个人的行为效果受到自身知识(信息)的有限性、洞察力、技巧和时间的限制。由于信息不对称而很难把握所报预算的真实性和有效性，对部门编报预算资金数量众多、专业性强、技术含量高的项目，负责审核实施预算的参与部门和个人很难在很短的时间准确地以项目的社会经济效益为依据做出是否批复的决定，难以准确甄别预算的恰当性，故实践中往往分析上一财年与本财年预算建议数之间差异的“可接受度”，从收入和支出的总数上、结构上进行控制，采用基数加成办法核定预算资金数量。由此，难以确保每笔政府财政支农资金都被分配到最恰当、最有效率的用途上去。
　　(3)财政支农参与者具有机会主义倾向。作为理性经济人，机会主义倾向不可避免，也即在可能的情况下甚至任何情况下都要利用所有可能的手段获取自己的特殊利益倾向。以农口预算部门对项目预算单位这一级委托代理关系为例，农口部门的利益是支农资金本部门最大化，项目预算单位的利益是预算资金本单位效益的最大化，由于财政支出管理制度的不完善，财政支农资金下拨过程中及使用中容易被层层截留挪做它用，严重耗费了财政支农资金的效率。
　　，(4)政府财政支农资金预算惯性的存在。预算惯性的主要原因是部分财政支农资金被锁定专用。通常情况下，政府已对某支出项目投入大量资金，则会在下一个财政年度继续对该项目进行财政投入支持。事实上，很可能该项目建设和运行已不合时宜，或有更科学合理的财政支出项目。因此，政府财政支农支出预算惯性的存在，抑制了人们在新形势下对类似或延续用途资金的实际审核，导致了交易费用的发生，降低政府财政支农支出效率。
　　
　　三、提高我国政府财政支农效率的制度创新视角探讨
　　
　　新制度经济学中，“制度”一词的最通常含义是制度安排，制度安排创新机制、制度安排变迁机

制以及制度安排功能和绩效是新制度经济学研究制度变迁的重点。一项新的制度安排可以为制度内部成员提供一种在制度安排外部不可获得的利益，防止制度外部成员对制度安排内部成员的侵害，并协调社会组织之间的利益冲突，防止组织内部成员的机会主义行为或“搭便车”行为，为使内部成员形成稳定的制度预期和提供一个持续的激励机制创造条件。在此基础上，制度安排可以降低组织内部及组织之间的交易费用。为提高我国政府财政支农支出效率，应着力就我国现行政府财政支农资金管理机制进行制度创新。
　　
　　1.完善人民代表大会制度，解决财政支农资金“所有者虚位”问题
　　产权理论表明，明晰产权是约束行政官员行为的重要途径。我国政府财政支农支出目前存在的现实情况是，政府获得并支配公共资产性质的政府财政支农资金，而且，如同所有公共资产一样，存在亟需解决的“所有者虚位”问题。公共资产所有权其实质是，通过实际使用资源所获得的独占权，即“使用”决定“临时产权”。故此，在我国政府财政支农支出各环节，应进一步明晰与财政支农密切相关的各部门之间及涉农各部门内部所属机构和个人的“临时产权”，即明确我国政府财政支农支出资金在使用中受益、受损的边界及补偿、处罚原则，提高违反原则的机构和个人的成本，使每一个参与者都不能通过违法损害他人利益而增加自己的利益。具体就我国政府财政支农支出来说，首先，要进一步细化我国政府财政支农支出资金的使用用途(包括基本支出的具体方面，项目支出的具体项目等)、支出方式(直接支付或是授权支付)，资金使用部门不得有挤占资金、改变资金用途等不合规行为，否则就承担相应的处罚后果。通过明晰“临时产权”，让“临时产权”在财政资金配置中起主导作用。其次，完善人民代表大会制度。政府财政支农支出效率取决于财政支农支出决策是否切实符合广大农村居民的要求，因此，人民代表大会需要进一步建立健全反馈农村居民顺畅表达农村公共产品偏好的制度机制，而且，由人民代表大会权力机关性质所决定，应严格决策责任，加强人民代表大会对财政支农支出预算方案制定、执行和支出后效果的审查监督力度，解决财政支农资金“所有者虚位”问题。
　　
　　2.加强行政部门各项制度建设，降低财政支农资金的“代理成本”和“交易费用”
　　(1)精简涉农行政部门设置。通过精简涉农行政部门和机构，并调整其职能，尽量减少职能交叉，形成财政部门管资金、主管部门管项目的分工协调的财政支农投资管理体制。这是因为，财政和涉农职能机构职能界定得越清楚，各部门之间彼此协调配合效率越高，越有利于提高政府财政支农支出效益。
　　(2)将竞争机制引入涉农行政部门。现代公共产品理论表明，公共产品供给过程中能够而且可以较好地发挥竞争机制的作用，引进第三方进行公共产品供给。因此，应打破某些涉农行政部门对提供农村公共产品服务的垄断，或由其垄断地位授予的对提供农村公共产品服务成本信息的垄断，通过采取财政筹资、私人经营或生产，财政和私人混合筹资、按公司制运营，私人筹资、私人经营、政府管理等竞争机制，提高涉农行政部门和公共工程项目的财政支农资源配置效率。在涉农行政管理体制上，推进和完善涉农政府官员的激励机制，提高上岗和职务晋升的竞争性，使职务与能力相称，并制定相应的行政奖惩制度。
　　
　　3.完善管理监督制度。一是推行国库集中支付，减少划拨中间环节，从源头上控制财政支农资金的规范运行，避免基层政府和涉农职能部门截留、挤占、挪用支农资金的现象发生。二是规范涉农政府采购行为，综合利用行政、法律、经济等手段，对政府财政支农预算支出实行全程监管，降低涉农政府采购成本，优化涉农资源配置。三是完善财政支农支出信息披露制度，对于重要财政支农项目资金的使用做到支出公开透明，信息披露充分，减少资金使用单位的机会主义行为。四是加强财政支农资金检查验收和监督，财政部门根据验收状况，决定是否支付、结算资金。完善由人民代表大会的宏观监督、财政部门的日常监督和审计部门的事后监督、以社会监督为补充、以法律监督为保障的多层次、全方位的财政支农监督体系。五是建立财政支农资金专户管理制度。为避免各级财政拆借挪用财政支农资金，用财政支农资金平衡预算，弥补赤字。六是实行项目目标管理，建立个人终身责任制度。财政支农资金管理应建立以项目目标为考核依据，对项目的确定、资金投入、项目的完成和资金的使用效益落实到人，并进行跟踪管理的责任制。
　　
　　3.创新制度安排、提升制度的执行水平和效果的外部途径
　　有效制度安排及其实施，可以充分发挥其激励功能、约束人们的最大化行为，降低整个社会制度运行的交易费用。在制度设计上应做到客观性、公正性、效率性和可操作性，并在制度供给决策上做到科学化、民主化和公开化，减少无效制度安排或缺乏可行性的制度安排。因此，一项好的制度建立后，需配套有效的实施机制，否则其效率难以充分发挥。
　　就我国财政支农支出制度创新的配套措施而言，一是实现政府预算法治化。以明晰的法律体系为基础，明确政府对农业投入的责任以及中央政府和地方政府对农业的投入范围、投人数量与比例、投入路径与方式等。从更具体的方面看，可以考虑出台财政支农资金管理条例，依法规范资金预算安排、审批拨付、使用程序，明确各部门职责，加大政府直接掌管和人大监督的力度，使各类财政支农专项资金进入依法监管、公开运行的轨道。二是加强对职能部门执行者资格的审查。政府财政支农支出资金实际执行过程中，受各种客观条件的制约，各级政府往往授权各级财政部门、涉农主管部门以及审计部门对财政支农资金使用单位行使监督职能。恰当履行财政支农资金监督职能对于提高财政支农资金运行效率至关重要，因此，要加强对财政部门和农业主管部门以及审计部门执行者的资格认证制度、监督制度、错误追究制度和奖励制度等相关制度建设，确保他们有效地履行职责。

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