新管理体制下基层政府干预农信社的博弈分析

来源:用户上传      作者: 魏金明 陈 敏

　　摘要:基层政府与农村信用社之间的博弈分析表明,现行管理体制仍存在基层政府不当干预农村信用社的可能;省级政府与基层政府之间的博弈结果显示,省级政府如能主动采取调节性税率等激励和约束措施,则能够防止基层政府对农村信用社的不当干预。
　　关键词:农村信用社;政府管理;不当干预;博弈
　　中图分类号:F830.61文献标识码:B文章编号:1674-2265(2009)02-0071-04
　　
　　一、引言
　　
　　始于2002年的新一轮农村信用社体制改革,一方面健全了农村信用社的产权组织形式;另一方面改革了其管理体制,将管理权下放到省级政府。已有的研究成果表明,在新一轮改革之前的管理体制下基层政府对农村信用社的不当干预是其经营失败的主要原因之一。新一轮改革中,国务院将农村信用社的管理权下放到省级政府的同时,也明确规定了“省级政府不把对农村信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府”。可以说在新管理体制下,省级政府能否有效防范基层政府对农村信用社的不当干预,既是发挥其支农主力军作用的重要前提,也是评价省级政府管理模式成败的首要标准。
　　本文一方面通过构造完全信息静态博弈模型,分析基层政府与农村信用社之间围绕信贷资金投向的博弈,以说明在省级政府管理体制下是否仍然存在基层政府对农村信用社的不当干预;另一方面通过构造两阶段动态博弈模型,分析省级政府防范基层政府不当干预农村信用社的博弈,以说明在存在基层政府不当干预可能性的情况下省级政府能否通过对现行制度的改进加以防范。
　　
　　二、基层政府与农村信用社之间的博弈
　　
　　基层政府(主要指县乡两级政府,下同)对农村信用社不当干预的一个主要方面就是干预其信贷资金投向。新管理体制下,如果基层政府决定的贷款项目在农村信用社看来不恰当,那么农村信用社能否顶住基层政府干预的压力拒不放款呢?我们试构造以下完全信息静态博弈模型讨论。
　　假定所有博弈参与人都是有限理性的,即参与人都追求自身利益的最大化,但不具备完全的计量测算能力。在基层政府和农村信用社的博弈中,每一方都是博弈的决策主体和策略的制定者。为简便和不失一般性,本文假设基层政府和农村信用社每次在面临抉择时都同时做出策略选择,并且信息完全对称,即两者之间是完全信息静态博弈。
　　博弈模型要素的设定:(1)参与人:基层政府,农村信用社;(2)战略:基层政府(干预,不干预),农村信用社(贷款,不贷款)。
　　(一)无惩戒措施的博弈模型
　　1. 假设。(1)农村信用社的政治利益和经济利益独立于基层政府;(2)基层政府对于农村信用社的不服从行为不采取惩戒措施。
　　2. 参数设定。从收益和成本两方面进行如下参数设定。(1)对于基层政府来说:干预的成本是,主要是说服农村信用社贷款的实际成本,不干预的成本是0。取得贷款的收益是,包括取得的贷款额和投资的政治利益和经济利益;不能取得贷款的收益为,这是由于地方政府不能取得贷款进行投资,而不能获得的潜在的政治和经济利益。(2)对于农村信用社来说:贷款的预期收益为,其中 为贷款损失概率, 为贷款利息收入, 为贷款本金,为产生不良贷款后农村信用社决策层应承担的责任。截至2007年11月全国农村信用社不良贷款比率为13.7%,通常基层政府通过不当干预农村信用社所取得的贷款的损失概率 远大于平均不良贷款率,而人民银行规定的现行金融机构贷款基准利率最高为7.83%,即便考虑到农村信用社贷款利率可以在基准利率基础上在区间[0.9,2.3]内浮动则最高也不会超过20%,所以可以认为 。
　　农村信用社不贷款的收益为0。
　　3.支付(见表1)。
　　4. 博弈的均衡结果。在该博弈中,由于,
　　且 ,所以该局博弈的纳什均衡结果是(不干预,不贷款)。
　　(二)采取惩戒措施的博弈模型
　　1. 假设。(1)农村信用社的政治利益和经济利益受基层政府的影响,比如:基层政府能够影响农村信用社领导层的任免、公务和居住用地的使用、政府资金存取、水电等资源供给及领导和职工亲属的就业入学等,此外基层地方政府还能通过改变地方司法环境而直接影响农村信用社不良贷款的清收。(2)基层政府将农村信用社不为地方政府融资视为不支持地方经济发展、不配合地方政府工作的行为,并在以后决策中会采取一些损及农村信用社的经济和政治利益的措施,即:基层政府采取惩戒措施。
　　2. 参数设定。(1)对于基层政府来说:干预的成本是 ,不干预的成本是0。取得贷款的收益是 , 为政府干预行为奏效后对农村信用社施加的一种无形的压力,及对农村信用社以后的行为的一种示范效应(表现为以后农村信用社会更加顺从地为基层政府融资从而也会减少基层政府的说服成本),如果基层政府经常干预农村信用社贷款则;不能取得贷款其收益为 。(2)对于农村信用社来说:贷款的预期收益为 ,其中
　　 是农村信用社为地方政府融资后可能得到的、并由地方政府提供的直接或间接政治和经济利益;农村信用社不贷款的收益为,表示由于农村信用社的不服从行为而招致的基层政府的间接的惩罚。其中:、 、 、 的假定同上。
　　3. 支付 (见表2)。
　　4. 博弈的均衡结果分析。由于 ,
　　, ,所以当时,该局博弈只有一个纯策略纳什均衡结果:(不干预,不贷款)。但是,如果农村信用社服从地方政府干预所得到的利益足够大,且不服从干预受到基层政府的惩罚也足够大,从而使得 成立时,则该局博弈会出现两个截然相反的纯策略纳什均衡结果:(干预,贷款)和(不干预,不贷款)。
　　分权制的财政体制下,基层政府在发展地方经济中面临资金来源不足的约束,为追求其政治利益基层政府会设计激励和惩罚机制以保证F和U足够大,从而诱使农村信用社按其意志融资。在产权不明晰、法人治理结构缺失、内部人控制情况下,农村信用社的决策层往往会更多地考虑自身利益而不以组织利益为重,利用权力寻租,面对基层政府的压力和诱惑往往会采取屈服的策略,因而(干预,贷款)的博弈结果是很有可能出现的。另一方面,如果制度进一步完善,省级政府能对基层政府的行为加以有效约束,同时农村信用社自身能在改革中不断完善和强大,则也就能抵制住基层政府的不当干预,从而会出现(不干预,不贷款)的纳什均衡结果。
　　从实践层面看,在新的管理体制下,由于省级政府对基层政府不当干预农村信用社的行为尚无有效的约束措施,基层政府的经济状况也未得到彻底改观,且农村信用社产权、治理结构和权力制衡机制等方面存在的缺陷等也未得到根治,因而基层政府仍然能影响到农村信用社的政治和经济利益,所以新制度背景下依然存在基层政府不当干预农村信用社的可能。

　　
　　三、基层政府与省级政府之间的利益博弈
　　
　　以往,基层政府通过对农村信用社的不当干预获取资金,转移地方改革的经济成本,农村信用社通过问题暴露倒逼货币及金融监管当局通过履行最后贷款人职责或采取某种形式的改革为其经营失败买单。在省级政府管理的新体制下,改革后农村信用社经营失败后的包袱要由省级政府处理。在这种制度设计下,能否有效避免基层政府通过不当干预农村信用社向省级政府转嫁改革的经济成本?基层政府与省级政府的利益关系是否会演化成以往地方政府同中央政府的利益关系?以下我们将构造一个两阶段动态博弈模型探讨这个问题。
　　(一)假设
　　假设基层政府主要为两类贷款项目干预农村信用社:一是基层政府看好、能在短期内体现政绩的项目,这类项目风险大,不符合农村信用社的贷款条件;此类贷款的金额为,其完全损失的概率为,收益率为 ,并且省级政府对此类项目收益课征税率为的税收。二是基层政府服务“三农”维护农村地区发展和稳定所需的支出,该项支出既可由基层政府从自有财政收入中支出,也可通过干预农村信用社贷款获得;设此类贷款金额为 ,该类贷款风险极高,并有很高的道德风险,其完全损失的概率为,其收益率为
　　 ,并令 。这部分资金是基层政府必须支出的,为体现对“三农”政策的支持,省级政府对该类项目的收益不征税。
　　省级政府对基层政府干预农村信用社形成的不良贷款采取两种态度:承担和不承担。如果 “承担”,则两类贷款的损失由省级政府承担,反之则由基层政府承担。
　　(二)模型构造与求解
　　仍假定所有博弈参与人都是有限理性的,构造两阶段博弈模型,省级政府先行动,基层政府后行动。
　　1 .博弈的要素
　　(1)参与人:省级政府,基层政府。(2)参与人的策略:省级政府(承担,不承担),基层政府(干预,不干预)。(3)支付:(见图1)。假设省级政府和基层政府的收益分别用 、表示,则省级政府采取“不承担”策略,基层政府采取不同策略下双方的预期收益:
　　省级政府采取“承担”策略,基层政府采取不同策略下双方的预期收益:
　　2. 博弈的均衡结果
　　根据对博弈树的分析和计算可知:
　　(1)当时,该局博弈的均衡结果是(不承担,干预)。
　　(2)当 时,若
　　,均衡结果是
　　(不承担,不干预);若
　　,均衡结果是(承担,干预)。
　　(三)博弈均衡结果分析
　　1. 均衡结果(不承担,干预)的说明。均衡结果(不承担,干预)意味着,省级政府在表明决不为基层政府不当干预农村信用社造成的不良债务买单的立场时,地方政府依然将干预农村信用社作为自己的最优策略,也就是说省级政府“不承担”的策略对基层政府来说是一个不可置信的威胁。
　　现实中“三农”问题是各级政府关注的焦点问题,基层政府服务“三农”的资金来源不外乎上级财政、本级财政和农村信用社。服务“三农”、发展本地经济、提高就业、创建和谐社会是基层政府的目标函数,而资金来源不足则是该目标函数的硬约束条件。从上级争取资金不仅数额有限,而且由于层层审批手续繁琐,远水难解近渴;农业地区的很多基层政府本级财政收入仅够支付机关事业单位工作人员的工资和维持日常办公支出,很难拿出大笔资金用于实现上述目标;而农村信用社自身存在的缺陷又为基层政府干预农村信用社提供了便利,因而从农村信用社获取大额资金用于实现自己的目标就成为基层政府的理性选择。农村信用社一旦出现了大量不良贷款经营难以为继时,出于地方金融安全以及社会稳定的考虑,尤其在农村信用社存在“破产约束失灵”情况下,省级政府作为管理者不可能坐视不管,农村基金会及农村信用社过去改革的历史可充分证明了这一点。所以如果省级政府不能设置切实可行的约束基层政府的机制,其“不承担”策略的威胁终究会演化成为不可置信的威胁,基层政府不当干预所造成的农村信用社的损失最终还要由省级政府承担。因而(不承担,干预)的均衡结果最终会演化成为(承担,干预)的均衡结果。
　　从该结果成立的条件
　　看,越小 越大,不等式越容易成立。是省级政府从基层政府的收益中索取的部分, 越小,基层政府从经济活动中获得的剩余越大,越能激发地方政府投资的欲望,越容易引发对农村信用社的不当干预。
　　越大,说明基层政府对所欲投资项目的预期收益越大,这又对基层政府干预农村信用社的动机施加了一个正向激励。此外,越小,不等式成立的条件越容易满足,即如果基层政府预期的投资的损失率越小,越会激发其从农村信用融资从事高风险投资的动机。
　　另一方面,从模型我们可以看出,在这种情况下影响基层政府的策略的变量为、 和,与 “三农”有关的变量、和 对基层政府的策略没有影响。这说明服务“三农”不是基层政府不当干预农村信用社的原因,真正诱使基层政府不当干预农村信用社的原因是其对于第一种项目即政绩工程等项目投资的偏好。事实上各级政府对于“三农”问题是高度重视的,也不惜将大量资金投入到“三农”领域,但由于农民的弱势性、农业的弱质性和农村的落后性,往往使得投入资金的收益很低,各种项目投入的效果也不明显,但中央及省政府对“三农”投资的低效率也往往给予宽容的态度。解决“三农”问题不可能一蹴而就,需要长期而又持续的政策,更需要大量的资金投入,而每届基层政府领导的任期相对于解决“三农”问题的时间是短暂的。基层政府主要领导为在任期内取得政绩,往往会假“三农”之名干预农村信用社,取得资金用于发展所谓的“短、平、快”项目,结果往往血本无归。可以说,“三农”事业的长期性和基层政府领导任期的短期性,“三农”社会效益的长远性、全局性和基层政府利益的短期性、局部性之间的矛盾,是诱发基层政府不当干预农村信用社的主要原因。
　　2. 均衡结果(不承担,不干预)和(承担,干预)的说明。这两种均衡结果是截然相反的,其成立的条件取决于的取值。这里涉及到、 、、 、
　　、 六个变量, 为税率,是唯一反映省级政府行为的变量,受其他5个变量的影响; 、 由基层政府决定,可看作外生变量; 、、由经济环境决定。
　　由上可知: ,,,,
　　,即: 与、、 的变化趋势相反,与 、 的变化趋势相同。
　　省级政府可以根据对基层政府的行为和市场变量的观察选择适合的税率以取得合意的博弈结果,也就是说省级政府能够决定博弈的均衡结果。例如:省级政府要想使博弈的结果变为(不承担,不干预),只需设计一个对第一种贷款的税率使其满足
　　的条件即可。
　　(四)小结
　　通过以上分析可知,省级政府可以通过选择对基层政府第一类投资项目按税率征税,以约束基层政府对农村信用社的不当干预。从理论上讲,这种方法简便易行,省级政府仅使用一种方法就能化解基层政府对农村信用社的不当干预这一难题。但这一结论是基于严格的假设前提得出的。在现实中,省级政府对于影响的变量、、 、、很难准确测定,因而实际操作的难度比较大。省政府约束基层政府经济行为的手段应该是多样化的, 实际上代表了省级政府在新管理体制下可以使用的一类手段,主动采取有效措施防止基层政府对农村信用社的不当干预。
　　
　　四、结论
　　
　　第一,在省级政府管理农村信用社的制度背景下,如果农村信用社的产权制度、法人治理结构、内部人控制等问题得不到根本解决,并且在省级政府无法对基层政府实施有效监督和约束的情况下,就无法避免基层政府对农村信用社的不当干预。
　　第二,省级政府管理模式存在改进的余地,并且制度改进的主动权在省级政府手中,即省级政府可通过设计切实可行的奖惩措施激励并约束基层政府,从而为农村信用社创造良好的金融生态环境。但前提是省级政府必须深化农村信用社改革并加强对农业产业的技术支持及对“三农”事业的财政支持力度。
　　
　　参考文献:
　　[1]成思危:《改革与发展:推进中国的农村金融》,经济科学出版社2005年版。
　　[2]张维迎:《博弈论与信息经济学》,上海三联书店、上海人民出版社2005年版。
　　[3]谢平:《中国农村信用合作社体制改革的争论》,《金融研究》2001年第1期。
　　(特约编辑 张立光)

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